Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

Вместе с тем размах движения крестьянства, недовольного своим положением, и особенно восстание под предводительством Болотникова, события «смутного времени», иностранная интервенция показали, что губные и земские органы не обеспечивают в должной мере царских интересов. Было принято решение о введении института воеводского правления: в уезды и города Разбойным приказом назначались воеводы из числа дворян и бояр, которые затем утверждались Боярской думой и царем. Институт воеводского правления не имел ничего общего с системой «кормления». Воевода получал жалованье от царя и ему было запрещено обирать местное население. Осуществляя управление, ведя борьбу с преступностью и нарушениями установленного порядка, контролируя исполнение царских указов, воеводы способствовали развитию хозяйственной деятельности, а следовательно, проводили финансовый контроль. Они вели учет количества земель и доходности земельных участков всех хозяйств, т. е. по существу контролировали ведение хозяйственной деятельности и обеспечивали получение причитавшихся государству, казне сборов и доходов. Непосредственно налоги собирали выборные старосты и целовальники, учрежденные ранее, под контролем воевод.

Руководили деятельностью воевод соответствующие приказы, а их деятельность курировала и направляла Боярская дума – старейший орган правления и контроля на Руси. Из конкурировавшего с царской властью органа Боярская дума превратилась в коллегию соратников и сотрудников царя.

Чем больше вытеснялись из жизни и политической системы сословно-представительные органы, тем больше возникала необходимость создания специального контрольного органа, осуществляющего контроль за соблюдением папских предписаний, в том числе и со стороны воевод, которые со временем становились практически полновластными хозяевами конкретных территорий и действовали не всегда в интересах центральной власти.

Многие историки, в частности, В. О. Ключевский, считают, что таким органом стал в середине XVII в., в царствование Алексея Михайловича, стал Приказ тайных дел. Это был орган управления, куда по усмотрению царя стекались разные дела, которые он не хотел поручать другим органам. Основной задачей Приказа тайных дел был контроль за всей приказной системой [32] Гурлянд И. Я . Приказ великого государя тайных дел. Ярославль, 1902. С. 332. .

Это было вызвано необходимостью создания и совершенствования органов контроля, а также ростом количества злоупотреблений служебным положением со стороны воевод и дьяков в приказах, ростом подлогов, количества неправосудных приговоров и т. п. Принятие Уложения 1649 г. и кодификация законодательства не дали ожидаемых результатов и не ограничили злоупотреблений, что вызывало рост недовольства в различных слоях населения государства.

Объяснялось это и неоднозначным отношением со стороны царской власти к поборам и лихоимству.

Наряду с Приказом тайных дел возникла необходимость в создании нового специального контрольного органа. В первую очередь этого требовали возросшие расходы казны, связанный, в частности, с войной с Ливонией для обеспечения раздачи под соответствующим контролем жалованья войскам [33] Бессон Э . Бюджетный контроль во Франции и за границей: история и критическое исследование финансового контроля первостепенных государств Европы. Пер. с франц. СПб., 1901. С. 369–371. .

Таким органом стал Приказ счетных дел – первый приказ чисто контрольного характера, который стал органом финансового контроля и как самостоятельное учреждение известен с 1650 по 1701 г. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств. Остаточные деньги сосредоточивались в Москве и их расход не допускался без специального царского указа.

Поскольку в то время контролеров и контрольных учреждений на местах не было, кабацкие и таможные головы представляли отчет местному начальнику (воеводе). Воевода подводил итог за год, сравнивал их с прошедшим годом и выяснял причину увеличения или уменьшения доходов. Подводили итог и земские власти. Они избирались из посадских людей и вместе с земскими старостами проверяли черновые записи сборщиков, составляли отчет.

После подведения итогов в начале года соответствующие лица выезжали в Москву для отчета. Необходимо отметить, что книги сборщиков содержали сведения только об итогах прихода и расхода, практически без первичных документов, поэтому надлежащая проверка была фактически невозможна и проверялась лишь правильность итоговых данных.

Все это сводило на нет деятельность Счетного приказа. Отсутствие достаточных средств и полномочий не давало возможности для плодотворной и эффективной работы этого органа.

Пришедший к власти Петр I понимал необходимость создания специального органа именно финансового контроля. Кроме того, начатая Петром I Северная война со Швецией требовала больших средств и полного учета их прихода и расхода.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Это новое учреждение заменило Боярскую думу. Ближняя канцелярия состояла из лиц, которые заведовали существовавшими приказами.

Петр I наделил новое учреждение достаточно широкими полномочиями по контролю, особенно по финансовому. На Ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контролировать учреждения, ведавшие вопросами государственного хозяйства, а также ведение приходных и расходных книг, выполнение различных поручений государя.

В указе предписывалось всем приказам, ратушам и иным учреждениям «доставлять в Ближнею Канцелярию подлинные перечневые ведомости о наличном составе денежной и иной казны, о приходе и расходе ее, начиная с 1 января 1701 года, о наличном составе служилых людей, с обозначением получаемых ими окладов, жалования и прочее, каковые ведомости доставлять на будущее, время помесячно, а в январе погодно».

Хотя сущность деятельности Ближней канцелярии составляли вообще хозяйственные вопросы государственного управления и особенно финансового хозяйства, в чем ей были подчинены все приказы, ведение дел было хаотичным и практически до 1710 г. не было учета общих доходов и расходов, каких-либо попыток составлять ежегодные сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между собой. Поскольку финансовый контроль представлял самую главную задачу Ближней канцелярии, то в основном ею проводились ревизии и проверки приходно-расходных книг, которые, как видно из документов, заключались в том, что «оный приход в этой Ближней Канцелярии свидетельствует подлинный отписками, выписками, указами, челобитными, расход указами и расписками». Все они поступали в Ближнюю канцелярию вместе с подлинными делами и документами.