Валентин Сорокин - Избранные труды

Участие в административно-процессуальной деятельности народных судов, народных судей, прокуроров и некоторых иных субъектов вовсе не означает реализацию ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере советского государственного управления. При этом следует учитывать и то обстоятельство, что названные субъекты участвуют в административном процессе уже в качестве «вторых» инстанций, рассматривая жалобы и заявления граждан, и лишь в строго определенных случаях выполняют первичные административно-процессуальные действия.

Как уже говорилось, не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются социалистическим правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируются только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.

Констатация деления государственного управления на правовую и организационно-техническую деятельность исполнительных и распорядительных органов необходима для ответа на вопрос, какую же ее часть составляет административный процесс. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие не может быть включена организационно-техническая часть советской управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса прежде всего состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, – весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех сферах управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Иначе говоря, он существует там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера. Широте и многообразию правоприменительной деятельности органов управления соответствует и большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную, сторону – оно позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность, что имеет прямое отношение к вопросу о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается, прежде всего и главным образом, в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок [110], который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть [111].

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами советского административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет много общего с процессом уголовным и гражданским.

Так, в советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов. М. С. Строгович различает в уголовном процессе: а) основанную на законе деятельность органов следствия, прокуратуры и суда; б) правоотношения этих органов друг с другом, а также с лицами, на которых распространяется эта деятельность. Связь между ними такова: уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой правовую форму деятельности органов следствия, прокуратуры и суда, а сама эта деятельность является содержанием уголовно-процессуальных правоотношений [112].

По мнению А. Ф. Клейнмана, советский гражданский процесс включает два элемента: а) деятельность суда и б) правоотношения, в которые он вступает [113].

Мы считаем возможным применить эти положения и к советскому административному процессу. По нашему мнению, административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел; б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.