Валентин Сорокин - Избранные труды

Как известно, задача кодификации материальных и процессуальных норм административного права, несомненно, является более сложной, нежели, скажем, кодификация норм советского уголовного права (материального и процессуального). Но вот характерная деталь: кодификация норм материального и процессуального уголовного права, помимо того, что она опиралась на значительный опыт предшествующей кодификационной работы (свидетельством чего являются ранее существовавшие кодексы), в нынешних условиях осуществлялась на базе весьма интенсивных и фундаментальных теоретических исследований, касающихся всех важнейших проблем данной отрасли науки: материальных и процессуальных норм, отношений, сущности названных отраслей права в целом и т. д. Казалось бы, что решение более сложного вопроса, каким является кодификация материального и процессуального административного права, к тому же не имеющая в прошлом необходимого прецедента, должна была бы сопровождаться развертыванием всесторонней теоретической работы в этой области. Конечно, было бы неверным отрицать известные сдвиги, происшедшие за последнее время. Однако если мы обратимся к административному процессу, то сможем констатировать лишь неплохие в целом результаты исследования сущности и специфических особенностей советской управленческой деятельности как основы административного процесса. В то же время в теории советского административного права до сих пор еще не стали предметом специального исследования такие совершенно необходимые для целей кодификации вопросы, как о понятии, специфических чертах, видах административно-процессуальных норм, их соотношении с нормами материального административного права, сфере применения и способах их реализации; о понятии, особенностях и видах административно-процессуальных отношений. Наконец, первостепенным в смысле теоретической и практической значимости представляется вопрос о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права. В нашей юридической литературе довольно оживленно обсуждается вопрос о структуре кодексов, охватывающих, в частности, нормы советского административно-процессуального права, хотя еще не выяснено, что собой представляет административно-процессуальная норма, что она практически регулирует и т. д.

Сказанное имеет прямое отношение и к определению понятия административного процесса. Сторонники широкой его трактовки, как нам представляется, более близки к объективно существующему положению, поскольку они полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом. Представление об административном процессе как о деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению административного принуждения не может быть признано плодотворным, ибо оно игнорирует существование весьма важных сторон управленческой деятельности.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими государственными и общественными органами как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, т. е. тех видах административных производств, которые в главных и основных чертах могли бы охватить важнейшие группы индивидуально-конкретных дел, обусловлен самим характером этого вида процессуальной деятельности, охватывающей значительно более широкий крут общественных отношений по сравнению с уголовным и гражданским процессами. Исследование структуры административного процесса имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно самым непосредственным образом связано с проблемой кодификации административно-процессуальных норм, не только могущих составить общую часть административно-процессуального кодекса, но и норм, которые регулируют порядок разрешения отдельных категорий индивидуально-конкретных дел. Решение этой проблемы позволит определить пределы особенной части административно-процессуального кодекса, закрепить специфику административно-процессуального регулирования всех видов производства.

В 1963 г. в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева указывала на следующие виды производств, регулируемых административно-процессуальными нормами:

а) производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий, по делам изобретений и открытий, при приеме в высшие учебные заведения, по жилищно-бытовым делам и др.);

б) производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц;

в) производство по делам о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности;

г) производство по некоторым трудовым спорам;

д) производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии;

е) производство по налоговым делам;

ж) производство в нотариальных органах;

з) производство в органах опеки и попечительства;

и) производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел.

Особый вид составляет производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы по поводу прав и законных интересов этих организаций [119].

С нашей точки зрения, в данной классификации есть ряд положений, заслуживающих поддержки. Так, следует признать оправданным разделение на самостоятельные виды производства по жалобам и производства по заявлениям граждан о реализации принадлежащих им прав. (Здесь попутно отметим, что граждане подают заявления и в связи с реализацией ими возложенных на них обязанностей.) Эта мысль представляется плодотворной, поскольку она создает возможности для более четкого определения особенностей каждого вида процессуальной деятельности.

Есть достаточные основания и для того, чтобы выделить в отдельный вид производства порядок привлечения к материальной, дисциплинарной и административной ответственности с тем, однако, дополнением, что этот вид производства должен включать в себя и порядок применения не только мер административной ответственности, но и мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.