Валентин Сорокин - Избранные труды

Возникает вопрос, можно ли совместить в административном процессе такие, казалось бы, различные понятия, как разрешение индивидуально-конкретных дел и правотворчество. По нашему мнению, ответ должен быть утвердительным. Все дело в том, что правотворчество в сфере государственного управления есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то исполнительными и распорядительными органами государственной власти. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, проходящий при своем принятии установленную законом процедуру, состоящую из ряда стадий [124], независимо от того, какой принимается акт, нормативный или индивидуальный. Вместе с тем принятие нормативного акта вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они возникают не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного исполнителя как такового нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт, например между подразделениями, готовившими проект, и руководителем, возглавляющим данный орган, отношения по согласованию проекта принимаемого нормативного акта, отношения кворума и т. д.

Субъектами данного вида административного производства являются исполнительные и распорядительные органы, имеющие право принимать нормативные акты управления. В ряде случаев нормативные акты издаются совместно государственными и общественными органами. Например, в Собрании постановлений Правительства СССР за 1966 г. опубликовано 16 совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и 9 постановлений, принятых Советом Министров СССР совместно с ВЦСПС.

Особенность этого административного производства состоит еще и в том, что его результат – нормативный акт – в случае несоответствия закону, по общему правилу, подлежит не обжалованию, а опротестованию, отмене вышестоящими органами государства.

2. Производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Представляется, что есть достаточные основания для выделения этого производства в самостоятельный вид, хотя на практике прием и рассмотрение заявлений объединены с приемом и рассмотрением жалоб трудящихся.

Так, по справке общего отдела исполкома Ленгорсовета явствует, что в аппарат исполнительного комитета в 1966 г. поступило 41 323 жалобы и заявления. Из них по вопросам предоставления жилой площади, принятия на учет, расселения и т. д. – 26 252; по вопросам нового жилищного строительства и архитектурно-планировочного управления – 1508; по вопросам назначения пенсий и ВТЭК – 2280; по вопросам транспорта и телефонизации – 1806; по вопросам коммунального и бытового обслуживания – 521; по вопросам здравоохранения и торговли – 1248; по вопросам народного образования, определения детей в детские учреждения – 796; по вопросам прописки в Ленинграде – 2495; по вопросам награждения и трудовым конфликтам – 1505.

Между тем имеются существенные различия, влекущие процессуальные особенности рассмотрения жалоб и заявлений.

Поэтому прав В. И. Ремнев, указывающий на необходимость различать эти разновидности обращений. Под заявлением он понимает обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации [125].

Производство по рассмотрению заявлений граждан характеризуется также и тем, что охватывает практически все области управленческой деятельности Советского государства. Это обусловлено широким кругом прав, которым обладают граждане в сфере управления.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Таким фактом, порождающим административно-процессуальное правоотношение, является заявление гражданина, поданное в соответствующий орган, например в отдел социального обеспечения по поводу назначения пенсии и т. д.

Основанием для заявления может быть и реализация обязанностей граждан. Как известно, закон предусматривает ситуации, при наступлении которых гражданин обязан обратиться в соответствующий орган. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о паспортах, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 г., граждане СССР в возрасте 16 лет и старше, проживающие в определенных местностях, обязаны иметь паспорта.

Этот вид административного производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает весьма существенное значение в современных условиях. Хозяйственная реформа «обязательно предполагает изменение взаимоотношений предприятия с вышестоящими органами хозяйственного управления. Последние формируют и утверждают планы-задания предприятиям по производству продукции, выполняя тем самым свою основную административную функцию. Но дальше их взаимоотношения с предприятиями должны основываться преимущественно на экономических методах. Это означает, что после утверждения плана любые изменения в него должны вноситься лишь с обоюдного согласия, с учетом интересов предприятия» [126]. По нашему мнению, процедура достижения обоюдного согласия должна получить четкое урегулирование при помощи административно-процессуальных правил, что станет гарантией соблюдения прав предприятий в их взаимоотношениях с вышестоящими органами хозяйственного управления.

3. Производство по жалобам и спорам в сфере советского государственного управления. Внешне этот вид производства имеет некоторые черты сходства с производством по заявлениям граждан. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы и заявления суть обращения граждан к компетентным органам государственного управления. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой и заявлением, существенно отличны.

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина либо другого лица. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановить нарушенное право. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной» [127].