Валентин Сорокин - Избранные труды

Вторая их особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.

При анализе общетеоретической, а также специальной литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при разнообразии органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом [319].

Несмотря на различия в определении оснований классификации правовых норм, все же некоторые критерии могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела. Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами [320]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в дальнейшей классификации [321].

Н. Г. Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующий орган управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями – с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д [322].

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак – содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев выделяет три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности [323].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает – так это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются весьма существенные различия между названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения споров главным образом о праве административном. Как правило, наличие споре в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел.

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы [324].