Валентин Сорокин - Избранные труды

Объединение контроля и надзора обусловлено, по нашему мнению, следующим.

Во-первых, функции контроля и надзора составляют для органов народного контроля и прокуратуры главное содержание их деятельности, основную задачу, ради выполнения которой они созданы; во-вторых, деятельность названных органов имеет в принципе единое «охранительное» назначение, хотя конкретные проявления, способы, приемы контроля и надзора в известной степени отличны друг от друга; в-третьих, контроль и надзор в конечном счете представляют собой средства, при помощи которых Советское государство ведет борьбу с нарушениями социалистической законности, государственной дисциплины, иными отрицательными явлениями и добивается восстановления нарушенной нормы права, совершенствования организационной структуры и деятельности государственных и общественных органов.

По вопросу о понятии и содержании управленческой деятельности Советского социалистического государства имеется обширная литература, высказаны многочисленные точки зрения. Однако единства взглядов не достигнуто. Так, для характеристики этой формы деятельности применяется несколько терминов: «исполнительно-распорядительная деятельность», «государственное управление» и значительно реже – «административная деятельность». По мнению ряда ученых, эти понятия выражают различные явления и находятся в определенном соотношении друг с другом.

Например, Н. А. Волков рассматривает исполнительно-распорядительную деятельность как нечто более широкое по сравнению с государственным управлением. Автор пришел к выводу, что исполнительно-распорядительная деятельность настолько отличается от государственного управления по содержанию, что может быть самостоятельной [12] Волков Н. А. Органы советского государственного управления в современный период, Казань, 1962, стр. 17. .

Ц. А. Ямпольская тоже считает, что исполнительно-распорядительная деятельность и деятельность по управлению (государственное управление) – не одно и то же. Однако, по ее мнению, второе гораздо шире первого. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ц. А. Ямпольская, – это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам» [13] Ямпольская Ц. А. Актуальные проблемы науки советского административного права, «Советское государство и право» 1962 г. № 10, стр. 22. – Приведенная здесь характеристика исполнительно-распорядительной деятельности страдает неопределенностью. По-видимому, надо представить себе такую управленческую (исполни– // тельно-распорядительную) деятельность, которая не подконтрольна Советам. Но такой не существует. // Аналогичная неопределенность имеется и в работах других авторов. Так, В. А. Власов пишет: «Советское государственное управление представляет собой осуществляемую под руководством Коммунистической партии на основе и во исполнение законов деятельность исполнительных и распорядительных органов государства, за которую они ответственны и подотчетны перед представительными органами государства, а также перед соответствующими вышестоящими в порядке подчиненности государственными органами» ( Власов В. А. Основы советского государственного управления, М., 1960, стр. 3). С такой трактовкой также согласиться нельзя. Оказывается, что не содержание данного вида государственной деятельности, а чисто формальный момент – подчиненность – играет решающую роль в определении понятия государственного управления. .

Против отождествления исполнительно-распорядительной деятельности и государственного управления высказывались и другие авторы [14] См., например: Тихомиров Ю. А. Эволюция исполнительно-распорядительной деятельности в современный период, «Вопросы советского административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 32. .

В противоположность им многие советские административисты, а также их коллеги в зарубежных социалистических странах рассматривают «исполнительно-распорядительную деятельность», «государственное управление», «административную деятельность» как понятия идентичные, объединяемые единством содержания и целенаправленности [15] См., например: «Советское административное право», Госюриздат, 1950, стр. 3; Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 33, 35; «Советское административное право», Общая часть, Госюриздат, 1962, стр. 13; «Советское административное право», учебник для средних юридических школ, 1964, стр. 6; Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. Общая часть, Госюриздат, 1960, стр. 5. . Эта точка зрения представляется правильной. Известно, что В. И. Ленин ставил знак равенства между администрированием как видом деятельности и управлением. Он писал: «“Двойное” подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению» [16] Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 45, стр. 198. .

Нет единого мнения и по вопросу о субъектах управленческой деятельности. Одни административисты рассматривают советское государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность всех государственных органов. Наиболее развернутая аргументация этой позиции содержится в трудах С. С. Студеникина [17] Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы советского административного права», изд-во АН СССР, 1949, стр. 23; «Советское административное право», Госюриздат, 1958, стр. 5 и др. . Ее поддерживают некоторые ученые и в настоящее время. Так, В. И. Попова пишет: «…советское государственное управление, или административная деятельность, – это исполнительная и распорядительная деятельность всех органов государства, осуществляемая под руководством Коммунистической партии и представительных органов государственной власти и направленная на непосредственное оперативное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, на выполнение советских законов, осуществление задачи и функций социалистического государства» [18] Попова В. И. К вопросу о предмете советского административного права в связи с его систематизацией, «Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 149. . Такая широкая трактовка субъектов управленческой деятельности встречает правильные, на наш взгляд, возражения со стороны тех административистов, которые рассматривают государственное управление как деятельность только исполнительно-распорядительных органов.