Валентин Сорокин - Избранные труды

Кроме исполнительно-распорядительных органов государственной власти к субъектам управленческой деятельности относятся также и общественные организации. Значение их в управлении неуклонно возрастает. При этом происходит процесс двоякого рода: с одной стороны, расширяется сфера действия общественных организаций, все большее число вопросов переходит к ним от государственных органов, с другой стороны, повышается эффективность управленческой деятельности общественных организаций и их органов вследствие предоставления им более широких возможностей и средств воздействия. Примером может служить изменение правового статуса наблюдательных комиссий, которые в соответствии с новым Положением образуются при всех исполкомах районных и городских Советов и обладают значительно большей сферой деятельности, нежели раньше [28] «Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1965 г. № 40, ст. 990. .

Программа Коммунистической партии Советского Союза предусматривает расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении государства.

Таким образом, управление как форма советской государственной деятельности осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управленческая деятельность Советского государства имеет своим назначением практическую организацию осуществления его функций. Содержанием этой деятельности является реализация советских законов, практическая непосредственная организация социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне [29] О содержании управленческой деятельности см.: Петров Г. И. Сущность советского административного права. .

Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты [30] Старосьцяк Е. С. Элементы науки управления, «Прогресс», 1965, стр. 47–48. .

1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».

2. Средства деятельности органов государственного управления, правовые формы этой деятельности. «Специфику деятельности органов государственного управления составляет возможность обеспечить подчинение путем применения государственного принуждения. Речь идет, разумеется, не о фактическом применении такого принуждения, а о юридической возможности его применения. Эта черта не присуща никакому иному органу, кроме органа государственного управления».

3. Организационное единство государственного управления при одновременном охвате большого количества специальных проблем.

4. Особый характер «продукции» органа государственного управления.

Эта конструкция вызывает возражения. Специфику цели управленческой деятельности автор видит не в ее содержании, а в том, что для исполнительных и распорядительных органов она устанавливается извне. Но то же самое можно сказать и в отношении цели Совета, суда, прокуратуры – здесь тоже цель устанавливается извне. Вряд ли правомерно спецификой управления считать и способность исполнительных и распорядительных органов к осуществлению принуждения по той простой причине, что аналогичной способностью обладают и другие органы.

По нашему мнению, характерные черты советской управленческой деятельности состоят в следующем.

1. Управление – это самостоятельная форма деятельности Советского государства. Она осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управление – основной вид деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Однако помимо выполнения управленческих функций эти органы выступают в некоторых случаях и как субъекты гражданско-правовых отношений при заключении ими разного рода сделок и договоров [31] Советское государственное управление, пишет Ю. М. Козлов, «представляет собой не всю деятельность органов управления, а только их основную, исполнительную и распорядительную деятельность, содержанием которой является исполнение советских законов» ( Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления, Госюриздат, 1960, стр. 48). По нашему мнению, содержанием управленческой деятельности является не только исполнение законов, но и организация этого исполнения. .

Что касается общественных организаций, то степень их участия в управленческой деятельности зависит от конкретного назначения этих субъектов. Для одних, например профессиональных союзов, участие в управлении составляет лишь часть их деятельности. Для многих общественных органов управление составляет основной вид их деятельности, например для общественных отделов исполнительных комитетов.

2. Управленческая деятельность направлена на организацию практического осуществления функций Советского государства. Известно, однако, что организационная работа присуща не только исполнительным и распорядительным органам государственной власти. Элементы организации используются в процессе деятельности всех государственных органов, а также общественных организаций.

В то же время организаторская деятельность органов государственного управления имеет ряд особенностей, выражающихся, как отмечает Г. И. Петров, в том, что ей присущ практический непосредственный характер, она опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством [32] Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 46. . С этим следует согласиться. Действительно, не всякая организационная деятельность может быть признана управленческой в узком смысле слова. Для этого она, по нашему мнению, должна отвечать ряду условий. Во-первых, составлять главную задачу соответствующих государственных или общественных органов. Как известно, такая задача присуща именно органам государственного управления. Во-вторых, организационная деятельность должна осуществляться не только в пределах какого-либо органа или внутри данной системы органов, а и вовне. Это качество присуще лишь органам государственного управления. В-третьих, организационная деятельность должна быть направлена на реализацию всех функций государства, поскольку в этом главная цель управленческой деятельности. Такую организационную деятельность осуществляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти. В-четвертых, организационная работа должна быть непрерывной, а не эпизодической, ибо непрерывность есть одно из главных условий оперативности.