Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

Хозяйственная публичная организация и государство (публично-властная организация) – различные субъекты права, но управление этими организациями находится «в руках» одних и тех же лиц. Единство в управлении публично-властными и хозяйственными публичными организациями имеет специфическое правовое опосредование. Государственные органы – это органы государства, т. е. субъекта, не участвующего в гражданских правоотношениях. В управлении хозяйственной публичной организацией участвуют не государственные органы, а органы хозяйственной публичной организации. Наименования государственных органов и органов хозяйственных публичных организаций могут совпадать, но их статус, их компетенция различны. В связи с этим Правительство РФ или глава администрации субъекта РФ являются государственными органами, принимая властно-политические решения. Одноименные (но не те же самые) органы имеют и другие субъекты права – хозяйственные публичные организации. Через данные органы хозяйственными публичными организациями принимаются решения иного рода, связанные с их участием в гражданских правоотношениях. При этом в процессе формирования и изъявления воли обеих организаций реально участвуют одни и те же люди, замещающие соответствующие должности в одноименных органах хозяйственной публичной организации и публично-властной организации.

Законодатель скорее руководствуется теорией двуличного государства, чем исходит из потребности полностью разделить государственную власть и собственность. Не случайно в гражданском законодательстве часто встречаются термины «государственный орган» и «орган государственной власти», при том, однако, что термин «государство» используется крайне редко и всегда не к месту. Термин «государственный орган» присутствует, например, в ст. 8 и 125 ГК РФ; термин «орган государственной власти» также можно найти в ст. 125 ГК РФ, устанавливающей порядок участия публичных собственников в гражданских правоотношениях. При этом данные термины используются как взаимозаменяемые. Поскольку с их помощью законодатель конструирует некоторые действующие нормы права, мы не можем полностью отказаться от их употребления, но по возможности стремимся обходиться без них в дальнейшем изложении материала. В точном значении слова государственными органами или органами государственной власти могут быть названы только органы публично-властных организаций. К сожалению, существующее гражданское законодательство требует вкладывать в термины «государственный орган» и «орган государственной власти» такой смысл, который не соответствует действительному значению этих терминов. Их значение расширяется за счет использования применительно к органам и государства, и хозяйственных публичных организаций. В качестве универсального, в равной мере применимого для обозначения органов публично-властных организаций (государственных органов) и органов хозяйственных публичных организаций можно использовать термин «органы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований» .

Системы органов публично-властной организации и соответствующей хозяйственной публичной организации в значительной мере совпадают. Имеются и отличия. Очевидно, например, что у хозяйственных публичных организаций нет органов, по своему названию или только полномочиям совпадающих с органами прокуратуры. В то же время анализ полномочий комитета по управлению имуществом субъекта РФ не позволяет сделать вывод о государственновластном характере деятельности этого органа [166] См., напр.: О комитете по управлению государственным имуществом Алтайского края: Положение, утверждено Постановлением Администрации Алтайского края от 13 сентября 1999 г. № 683 // Сборник законодательства Алтайского края. 1999. № 41 (61). С. 119; 2002. № 73. С. 151; № 74 (ч. 6). С. 243; № 80 (ч. 2). С. 9; 2003. № 82. С. 105. . Сложно отнести такой орган к числу органов публично-властной организации. Учреждение, ликвидация и реорганизация юридических лиц, решения о приватизации и другие подобные акты – это реализация гражданской правосубъектности хозяйственной публичной организации, а не осуществление государственной власти. Ситуация изменится, если орган субъекта РФ, именуемый комитетом по управлению имуществом, будет наделен какими-либо государственно-властными полномочиями. В этом случае будут существовать два комитета по управлению имуществом. Один из них – орган хозяйственной публичной организации, другой, осуществляющий властные функции, – орган публично-властной организации. О том, что такие изменения реальны, свидетельствует Положение о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации [167] Утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377 // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2178. . Из многочисленных полномочий этого Министерства к государственно-властным полномочиям можно, без сомнения, отнести лицензирование оценочной деятельности, а также издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральной собственностью. Остальные полномочия с большей или меньшей степенью уверенности мы связываем с правосубъектностью хозяйственной публичной организации. Таким образом, орган, именуемый Министерством имущественных отношений РФ, можно найти не только в системе органов хозяйственной публичной организации (Российской Федерации), но и в системе органов одноименной публично-властной организации, в системе органов государства.

Отношения между хозяйственной публичной организацией и ее органом нельзя рассматривать не только как отношение представительства по гражданскому праву, но и как любое другое правоотношение. Это отношения части и целого, не имеющие правового опосредования.

Государственные органы, органы хозяйственной публичной организации, как и органы любой другой организации, обладают правосубъектностью, позволяющей им участвовать в отношениях образования воли этой организации. Именно такие отношения составляют значительную часть предмета административного права, в меньшей степени – предмет гражданского права.

Совершению хозяйственной публичной организацией многих сделок предшествует комплекс правоотношений между различными органами. Кроме того, действиям каждого органа, в свою очередь, предшествуют отношения, также регулируемые нормами права (например, трудовые правоотношения). Так формируется воля хозяйственных публичных организаций. Если формирование воли человека – это процесс психический, то формирование воли правосубъектной организации происходит в виде сменяющих друг друга или существующих одновременно правовых отношений.