Игорь Кравец - Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления

Причины недостаточной глубины и конструктивности проводимых реформ имеют многофакторный характер. Их невозможно свести к сущностным характеристикам самой системы конституционализма. В свою очередь конституционная система отвечает требованиям устойчивости и эффективности, если рационально проведенное разделение государственной власти по отраслям и институтам обеспечивает реализацию функций современного Российского государства и выполнение стоящих перед ним задач в области социальной политики в ходе структурной перестройки экономики.

При реформировании существующей конституционной системы РФ следует учитывать закрепленную в конституции модель разделения властей и сложившуюся практику ее реализации, так как потенциальные возможности конституционных норм, определяющих полномочия Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания, оказываются не в полной мере востребованными. Вместе с тем развитие конституционно-правовых институтов возможно в направлении усиления отдельных элементов одной из известных мировому опыту «жесткой», «гибкой» или «смешанной» моделей разделения властей. При этом необходимо принять во внимание позитивные и негативные черты, внутренне присущие каждой модели в отдельности, а также характерные особенности взаимоотношений законодательных и исполнительных органов власти, которыми определяется специфика реализации конкретной модели разделения властей.

Российская конституция закрепила переход от республики Советов к представительному правлению, основанному на постоянной и профессиональной деятельности парламентариев. Наименование конкретной разновидности республиканской формы правления конституционные нормы не содержат. Возникает вопрос, в какой мере конституционная модель и реальный государственный режим приближаются к президентской республике с элементами парламентаризма или парламентарной республике с элементами президенциализма или суперпрезидентской республике латиноамериканского типа? Понимание существенных различий между ними не означает, конечно, выбор желательного пути развития. Эволюция формы правления в России несомненно будет определяться задачами переходных процессов: демократизацией государственной власти и расширением сферы самоуправления, государственным регулированием экономических отношений и развитием бюджетного федерализма, совершенствованием федеративных отношений и повышением уровня конституционной законности.

В современных государственно-правовой и политической науках отсутствует единый взгляд на природу государственного режима и форму правления России после введения в действие новой Конституции РФ 1993 года. Спектр точек зрения охватывает как разновидность президентской республики (Б.Н. Топорнин) [148] Топорнин Б.Н . Вступительная статья // Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. – М., 1997.– С. 64. , так и смешанную «полупрезидентскую, полупарламентарную республику с доминирующим положением президента в структуре власти» (В.Е. Чиркин) [149] Чиркин В.Е . Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. – 1994.—№ 1.– С. 115. . Нет убежденности и в вопросе о том, какая форма правления является предпочтительной для условий современной российской действительности. Лидеры депутатской фракции КПРФ и «народно-патриотических сил» не раз высказывались за необходимость возврата к советской форме правления в несколько модифицированном виде.

В свою очередь, правовой статус и политическая значимость элементов конституционной системы различными авторами определяются в зависимости от понимания принципа разделения властей и степени его отражения в конституционных нормах и политических отношениях. В ряде политических исследований отмечается, что президентство в России фактически не сложилось в связи с «зыбкостью законодательных рамок» и «слабостью общественной опоры», которые превращают выборы «главы государства в серьезное испытание для страны каждый олимпийский год» (А.М. Салмин) [150] Салмин А.М . О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ // Полис. – 1996. – № 1.– С. 8. . Сторонники президентского режима связывают неудачи президентской власти не с ее конструктивными недостатками, а с крайне неблагоприятным общим социальным фоном: политическими трансформациями и экономическими реформами. Американский политолог С. Холмс видит отличие новой Конституции РФ от американской и французской в существовании сверхпрезидентства и выхолощенных прав двухпалатного парламента [151] Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1993. № 4 / 1994. № 1.– С. 22–25. .

Российский исследователь А. Ковлер, отрицая бонапартизм российского политического режима, считает, что президент обладает несколько «гипертрофированными полномочиями», однако у него нет возможностей ими воспользоваться [152] Ковлер А . Суперпрезидент или колосс на глиняных ногах? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1993. № 4 / 1994. № 1.– С. 28. . В юридической литературе стала распространенной точка зрения о формировании в России при ограниченном характере контрольных полномочий парламента особой «президентской власти», которая не входит в структуру исполнительной власти. Отнесение же отдельными учеными президента по существу к исполнительной власти предопределяет их позицию на соотношение исполнительной и законодательной власти в РФ как «грубейшее нарушение разделения властей в пользу власти исполнительной» [153] Четвернин В.А . Идеология прав человека и принципы разделения властей в Конституции РФ // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 1.– М., 1996. – С. 30. . Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной. При этом Конституция РФ исходит из дискреционного характера полномочий Президента РФ во взаимоотношениях с Правительством РФ. В отношении актов главы государства российское конституционное право не предусматривает института контрассигнатуры, что в целом характерно для президентской республики, в которой президент является главой исполнительной власти (например, США). В конституционной системе России действуют и глава государства, и Председатель Правительства РФ. Для обеспечения большей согласованности не только их действий, но и всей исполнительной власти, по-видимому, необходимо определить, какие акты Президента РФ издаются им самостоятельно, а какие требуют скрепы Председателя Правительства РФ или соответствующего министра. Тем самым повысилась бы ответственность министров за взятые ими на себя обязательства, а также скоординированность действий внутри исполнительной власти. Существующая в России смешанная республика стала бы более рациональной. Предложения о введении в России института контрассигнатуры в отношении актов главы государства мы делали в своих исследованиях, наряду с другими учеными [154] См.: Кравец И.А . 1) Система конституционализма в России: проблемы развития // Актуальные проблемы правоведения в современный период: Сборник статей. Ч. 1 / Под ред. В. Ф. Воловича. – Томск, 1998.– С. 113; 2) Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). – М.; Новосибирск, 2001.– С. 53. .