Игорь Кравец - Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указов Президента РФ от 21 июня 2000 года № 1149, от 9 сентября 2000 года № 1624, от 30 января 2001 года № 97) [238] Собрание законодательства РФ. – 2000.– № 20.– Ст. 2112; № 26.– Ст. 2748; № 38.– Ст. 3781. Российская газета. – 2001. 31 января. было предусмотрено реформирование системы полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации, цель которого заключалась в создании на территории Федерации федеральных округов – новых необычных для российского федерализма административных единиц. Федеральные округа (всего их образовано 7) вряд ли относятся к типичному виду административно-территориальных единиц. В литературе высказываются разные, порой противоположные мнения. Одни авторы считают, что «федеральный округ фактически является административно-территориальной единицей высшего уровня, органы управления которой формируются центром». Причем в совокупности округа представляют собой новую территориальную организацию власти, характерную для унитарных государств [239] Варламова Н.В . Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. – М., 2001.– С. 90–91. . Другая позиция заключается в том, что федеральные округа нельзя рассматривать как вид административно-территориальных единиц, поскольку составляющие их субъекты Федерации входят в состав России непосредственно. «Это функционально-территориальные единицы, – пишет Л.В. Сонина, – служащие средством определения границ компетенции не всех, а лишь федеральных органов власти» [240] Сонина Л.В . Конституционализм в Российской Федерации как политико-правовой режим. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2001.– С. 25. . На наш взгляд, федеральные округа имеют смешанную административно-опекунскую и административно-контрольную природу. Они являются территориальной основой для полномочных представителей Президента РФ и нового уровня федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют функции административной опеки и контроля в отношении органов государственной власти субъектов РФ, входящих в определенный федеральный округ.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [241] Собрание законодательства РФ. – 2000.– № 32.– Ст. 3336. верхняя палата Российского парламента превратилась в постоянно действующий орган, изменился порядок ее формирования и характер представительства интересов субъектов Федерации. В предшествующий период представителями от каждого субъекта РФ в Совете Федерации были руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, которые замещали места по должности [242] Федеральный закон от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995.– № 50.– Ст. 4869. . Существовавший порядок формирования Совета Федерации в правовых и политических исследованиях находил заслуженную критику. Наибольшие возражения вызывал факт вхождения в Совет Федерации глав исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, не согласующийся с принципом разделения властей. К тому же, принцип вхождения по должности определял работу палаты на непостоянной основе, что приводило к дефициту личного участия членов палаты в подготовке проектов решений [243] Критический разбор порядка формирования Совета Федерации по Закону 1995 года представлен в работе профессора С.А. Авакьяна. Исследователь И.В. Гранкин акцентировал внимание на отступлении установленного порядка формирования верхней палаты «от закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей, который исключает вмешательство одних органов власти в деятельность других». – См.: Авакьян С.А . Федеральное Собрание – парламент России. – М., 1999.– С. 62–65; Гранкин И. В . Парламент России. – М., 1999.– С. 51. . Одним из требований реформирования Совета Федерации было требование, чтобы палата работала на постоянной основе.

Такое требование подкреплялось ссылками на п. 9 «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ, где говорилось: «Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Следовательно, в дальнейшем Совет Федерации должен был бы работать на постоянной основе. Однако этого не произошло в соответствии с Федеральным законом 1995 года.

Согласно Федеральному закону 2000 года представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ стал избираться этим органом на срок его полномочий, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если законодательный (представительный) орган двухпалатный, то представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст. 2). Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий (ст. 4). При этом полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором они были ими наделены (ч. 2 ст. 9). Тем самым Закон предусмотрел институт зависимости членов верхней палаты от органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.

В политическом плане реформа Совета Федерации привела к понижению «политического статуса» представителей субъектов Федерации, изменению характера воздействия (от прямого к опосредованному) лидеров российских регионов на федеральную законодательную политику, формируемую парламентом страны, а также к появлению специфического смешанного института представительства интересов субъектов РФ. Смешанный характер института представительства заключается в том, что половина членов Совета Федерации получают мандат на основе публично-политического представительства, в то время как другая половина олицетворяет лично-политическое представительство. Публично-политическое представительство регионов реализуют представители от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Лично-политическое представительство – это конструкция, которая появилась благодаря назначению в Совет Федерации своих представителей высшими должностными лицами субъектов РФ. Заслуживает внимания и специального изучения небесспорное мнение о том, что в этом вопросе «предпринята попытка перенесения частно-правовой конструкции представительства на публично-правовые отношения, ибо член Совета Федерации представляет лишь назначившего его регионального лидера в личном качестве и связан с ним сугубо личными обязательствами» [244] Варламова Н.В . Указ. соч. С. 103. . Бесспорно, что лично-политический характер представительства способен исказить или подменить в процессе деятельности члена верхней палаты интересы субъекта Федерации личными интересами его высшего должностного лица. Вместе с тем, такой результат деятельности половины членов Совета Федерации недопустим, и толкование Федерального закона 2000 года не дает оснований полагать, что подобное искажение или подмена интересов законно обоснованна. Даже при наличии конструкции лично-политического представительства член Совета Федерации, назначенный высшим должностным лицом субъекта РФ, должен в своей деятельности руководствоваться интересами субъекта Федерации, а не личными интересами его высшего должностного лица. Искажение или подмену интересов следует рассматривать как злоупотребление своим правом представительства.