Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресурсов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов – с другой, является отличительной чертой российского федерализма.

Особенности финансовой системы позволяют Москве получать огромную часть доходов добывающей промышленности. Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основой его властных полномочий.

Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм» [64] Ященко А. С. Международный федерализм. М., 1909. , в которой исследовал федерализм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства» [65] Ященко А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства // Конституционное право. Конституционно-правовая мысль XIX–XX вв. М., 1994. он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей» [66] Там же. С. 376. .

В Российской Федерации процесс принятия политических решений можно представить в виде треугольника, вершинами которого являются федерация, федеральные власти, субъекты федерации. Существуют серьезная несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные исторические традиции.

Так называемый асимметричный российский федерализм обусловлен историческими, экономическими и социальными факторами. При всей свободе выбора другого пути не было. Была попытка отказаться от национального принципа построения федерации, однако стало очевидно, что это привело бы к серьезным политическим последствиям.

В конце XVIII – начале XX в. среди русских ученых правоведов шла полемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства [67] Градовский А. Д . Государственное право: Лекции 1884–1885. СПб., 1886. .

С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству [68] Котляревский С. А . Конституционное право: Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. .

Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятельный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, суды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принудительной властью [69] Коркунов Н. М . Русское государственное право. СПб., 1904. Т. 1. .

В последующие годы спор о значении федерализма в России был достаточно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерализации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе [70] Ильин И. А . Искусство строить федерацию // Родина, 1992. Т. 2. . В этот же период позиции федерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, A. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.

После октября 1917 г. ученые пытались исследовать федеративные формы государственного устройства, его принципы и проблемы. Единого мнения по ряду вопросов у исследователей не было.

Так, Я. Н. Уманский считал, что федерация – это союзное государство, состоящее из территориальных частей-государств, а также государственных образований [71] Уманский Я. Н . Советское государственное право. М., 1959. .

В учебниках по истории права, вышедших в 1961–1963 гг., говорится, что федерация – это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации [72] Общая теория государства и права. Л., 1963. .

Н. Я. Куприц, А. М. Халимов, Б. Л. Железнов считали, что субъектами РСФСР являются автономные республики [73] См.: Куприц Н. Я . Государственное устройство СССР. М., 1952; Халимов А. М . РСФСР – социалистическое федеративное государство. Казань, 1984. . П. Стучка, B. Дорогин, В. Д. Попков, Д. Л. Златопольский относили к автономным республикам и автономные области [74] См.: Стучка П . Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1923; Дорогин В . Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Попков В. Д . Государственное устройство СССР. М., 1960; Златопольский Д. Л . Государственное устройство СССР. М., 1960. . Я. Н. Уманский, А. И. Лепешкин относили к субъектам федерации и автономные округа [75] См.: Уманский Я. Н . Советское государственное право. М., 1970; Лепешкин А. И . Советский федерализм: Теория и практика. М., 1977. .

В последние годы выработался единый подход к определению понятия «федерация»: это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федерации имеют две системы высших органов власти – федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право принять принудительные меры по отношению к субъекту федерации. Один из обязательных элементов федерации – двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию [76] Юридический словарь. М., 1999. С. 735. .

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства, а также при определении мер по его совершенствованию необходимо учитывать следующее.

Во-первых, всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство. Ему присущи все те свойства, что и унитарному государству: единые территория и власть, действующая на этой территории.