Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Очень сложным направлением развития российского федерализма за последние годы стала практика заключения двухсторонних договоров между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации. На данный момент подписано 46 договоров. Подобные соглашения серьезно подрывают авторитет федеральной Конституции. Часто двухсторонние договоры наделяют субъектов Российской Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами и другими экономическими и политическими привилегиями. Несмотря на то что Конституция позволяет некоторую гибкость во взаимоотношениях между центром и регионами, можно утверждать, что такие договоры сильно подрывают авторитет Российской Федерации.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия – достижение договоренности между субъектами или сторонами. Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее стороны – самоуправленческого начала. Содержание федеративных отношений было предопределено их самоуправленческим характером. В наступившем XXI в. самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления [82] Тихомиров Ю. А . Публичное право. М., 1995. С. 116. . Сам смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть, адекватную их задачам и функциям, и смогли самодостаточно и соответственно нести надлежащую ответственность в случае несостоятельности как субъекта государственной власти [83] Умнова И. А . Конституционные основы современного российского федерализма. С. 21. .

Важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность, то есть невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Соединение в понятии самоуправления двух элементов – власти и ответственности за ее осуществление – предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая была бы основана на системе сдержек и противовесов, на сотрудничестве и взаимоконтроле.

Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. Таким образом, решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации [84] Там же. С. 22. .

Можно выделить два типа федерации: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционной понимается федерация, образованная в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорная – это федерация, также учреждаемая конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа – договора (соглашения) [85] Лысенко В. Н . Насколько прочна договорная основа федеральных отношений // Федерализм. 1996. № 3. С. 25. .

Сочетание договора и конституции было бы идеальным при учреждении федерации. Договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в Основной закон государства. После его подписания следует принимать конституцию, в которую переходят частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Российские институциональные рамки усиливали процесс дезинтеграции. Долгое время был неясен конституционный статус Совета Федерации, который по сути не был Сенатом, а его члены не являлись сенаторами. Сам способ формирования Совета Федерации вел к дезинтеграционной политике. Члены Совета Федерации не только были представителями республик, краев и областей, но и их руководителями. Их целью являлось не представительство общенациональных интересов, а лишь изложение позиций своих субъектов Российской Федерации.

Федеральные институты, такие как милиция, суды, органы социального обеспечения и другие, фактически являются частью централизованной административной системы. Большинство из них оказалось в сильной зависимости от лидеров субъектов Российской Федерации, как в финансовом, так и в других отношениях.

Членство в Федеральном Собрании наделяло региональных и республиканских лидеров парламентской неприкосновенностью от уголовного преследования.

Выход из Российской Федерации является весьма маловероятным для большинства ее субъектов, а вот «правовой» и «экономический сепаратизм» внутри Российской Федерации в настоящее время реален для многих национальных республик и экономически сильных регионов. До последнего времени конституции 19 из 21 республики (за исключением Калмыкии и Карелии) противоречили федеральной Конституции «либо тем, что объявляют данную республику субъектом международного права, либо определяют границы республики с другими субъектами Российской Федерации и даже иностранными государствами» [86] Paris S . Center Conter Continus to Rail Against «Legal Separatism» // OMRI Russian Regional Report. № 11. 1996. P. 3. .

Целый ряд республик провозгласил верховенство своих республиканских законов над общефедеральными (Бурятия, Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Калмыкия, Республика Саха и Тыва) [87] Камерон Р . Республиканизация России… С. 6. .

В настоящий момент продолжаются попытки приведения республиканских конституций и уставов регионов в соответствие с российской Конституцией. В Постановлении Конституционного Суда в декабре 1997 г. содержится резкая критика Устава Тамбовской области. 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 10‑П «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ”». В этом Постановлении дается подробная характеристика наиболее спорных положений и резко критикуется несоответствие законодательства субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

Наряду с Конституцией существуют демографические и экономические факторы, которые препятствуют росту сепаратистских движений в других регионах. Подавляю-щее большинство населения Российской Федерации составляют русские (83 % населения). Крупнейшей нерусской этнической группой в Российской Федерации являются татары, но они составляют 3,8 % от общего числа населения страны. За ними следуют украинцы (2,3 %), чуваши (1,2 %), башкиры (0,9 %), белорусы (0,7 %) и мордва (0,6 %). 32 национальных образования (21 республика и 11 автономных округов) занимают 53 % территории страны, где проживает всего 18 % населения Российской Федерации [88] Архангельская Н . Проблемы сепаратизма в России: Сепаратизм элит имеет свою цену // Коммерсант-Дейли. 1996. 29 нояб. С. 3. . Более того, титульное население составляет большинство лишь в 10 из 32 этнических образований. В Татарстане титульная нация составляет 48,5 % населения республики, однако есть и довольно большой процент русского населения республики – 43,3 % [89] Паин Э ., Сусаров А . Пятый пункт в зеркале демографии // Российские вести. 1997. 30 окт. С. 11. .