Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Современный политолог П. Пакте утверждал, что федерация и ее члены являются, «несомненно, государствами, однако нельзя никак допустить, что они одинаково суверенны» [192] См.: Pactet P . Institution politigue. Droit constitutionel. P., Masson, 1969. .

Р. А. Мюллерсон считает, что если государство входит в состав другого государства, то потеря (а не ограничение) суверенитета неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна, он предполагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями [193] Мюллерсон Р. А . Круглый стол. Суверенитет в государственном и международном праве // Сов. государство и право. 1991. № 5. С. 18. .

К. де Мальберг, рассматривая проблему государственного суверенитета в федерации, критически анализирует взгляды защитников как признания суверенным только федеральное государство, так и разделения суверенитета. Он считает, что суверенитет оказывается ограниченным и «неполным для федерации и ее членов» [194] Carre de Malberg R . Contribution a la Theorie generale de l'Etat. P., 1920. T. 1. XX. P. 36. .

Российский правовед А. С. Ященко, который исследовал в начале века проблемы федерализма, проанализировал теории суверенитета. В тот период были известны такие теории, как классическая теория делимости суверенитета, сепаративная теория, унитарная теория, теория «участия». Он сформулировал свою – синтетическую теорию. Ященко считал, что «специфический признак федерального государства… вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, федерировавшиеся штаты, а в том, что суверенитет принадлежит и синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям… В федеральном государстве центральная и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория суверенитета, и не одна над другими, как склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг о друге. В федеральном союзе центральное и местные правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а примеряемы в высшем единстве» [195] См.: Ященко А. С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства // Конституционное право. Ч. 2: Конституционно-правовая мысль ХIХ–XX вв. С. 162; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. С. 109. .

Определенные споры вызвали взгляды В. С. Шевцова по поводу суверенитетов Союза ССР и союзных республик. Он считал, что их суверенитеты «не могут существовать обособленно, они дополняют друг друга» [196] Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. С. 204. , что «при относительной самостоятельности по отношению друг к другу союзная и национальные формы государственности органично взаимосвязаны…» [197] Шевцов В. С. Государственный суверенитет. М., 1979. С. 214. .

Эти высказывания противоречат не только основным свойствам суверенитета – независимости, неотчуждаемости и целостности, но и историческим реалиям. Так, отдельные союзные республики существовали как самостоятельные суверенные государства до образования СССР; некоторые возникли уже в его рамках; все они стали независимыми субъектами суверенитета, а СССР как таковой перестал существовать с конца 1991 г.

В. С. Шевцов считал, что «единая государственная власть в Советском союзном государстве определяет единый суверенитет союзного государства и лежащее в его основе единство суверенитета Союза СССР и союзных республик» [198] Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. С. 219. .

Характеризуя категорию государственного суверенитета, Ю. Г. Судницын и Ю. И. Скуратов писали: «Государственный суверенитет (суверенитет государства) является политико-правовой категорией, отражающей существенные признаки государственной власти и государства в их единстве, взаимосвязи и неразделенной целостности» [199] Судницын Ю. Г ., Скуратов Ю. И . Принцип суверенитета в советском государственном (конституционном) праве // Проблемы национально-государственного строительства в условиях развитого социализма. Свердловск, 1980. С. 9. .

М. И. Кукушкин считает, что «в РСФСР всегда суверенной считалась Федерация» [200] Конституционное право Российской Федерации / Отв. ред. М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1995. С. 186. . Другой известный правовед А. Н. Кокотов отмечал, говоря о проблеме суверенитета в советский период, что «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета… Государственный суверенитет РСФСР всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра» [201] Кокотов А. Н . Русская нация и российская государственность. С. 76–77. .

Конституция РФ 1993 г. закрепила важнейшие для любой федерации положения: равноправие субъектов; обладание всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации; возможность осуществления собственного правового регулирования вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов; наличие гарантий союза субъектам и др. Однако государственного суверенитета у субъектов Федерации, как и раньше, нет. Основной закон, закрепляя государственный суверенитет Федерации (ст. 4), не характеризует ее субъекты как суверенные образования. В ст. 5 федеральной Конституции республики имеют дополнительную характеристику – государство, однако это не является свидетельством суверенитета данного вида субъектов. О собственном суверенитете заявили лишь республики в составе России. Единственным документом, где о республиках говорится как о суверенных образованиях, является Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. В период подписания данного документа в стране была очень сложная политическая обстановка: автономные республики хотели выйти из состава государства вслед за союзными. Реален был распад государства по примеру Союза ССР. Договор был шагом в сторону сохранения государства.

Во втором разделе Конституции содержится положение, в соответствии с которым «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора… действуют положения Конституции Российской Федерации». Основной закон не содержит формулировки «суверенная». Как отмечалось на заседании «круглого стола», организованном «Российским юридическим журналом» в 1994 г., наделение государственным суверенитетом субъектов федерации ведет к разрушению единой государственности. Укрепление самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государственного суверенитета, а путем взвешенной передачи полномочий от федерации субъектам [202] Круглый стол: Проблемы регионального управления и законодательства. С. 4. .