Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Федерализм, который первоначально зародился в США, подразумевал строгое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве.

Имеются сферы, в которых требуются кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важнейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов [221] Умнова И. А . Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 22. .

И. А. Умнова считает, что в «целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма» [222] Там же. С. 22. .

Документом, положившим начало новому типу федеративных отношений стал Федеративный Договор. Действующая Конституция РФ подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти.

Отношение к установлению предметов ведения неоднозначно в отечественной науке. Некоторые ученые рассматривают этот принцип как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами [223] См.: Козлов А. Е . Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 78; Смирнягин Л . Статья 72 Конституции Российской Федерации: Проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 нояб. .

С. Шахрай считает, что это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период [224] Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. № 8. С. 8. .

В мире существуют два способа разграничения предметов ведения. Первый способ – закрепление предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов – сферы конкурирующей компетенции и второй способ – когда определяются предметы исключительного ведения федерации, совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации [225] Чиркин В. Е . Основы конституционного права. М., 1996. С. 129. .

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.

В основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидарности и централизации.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. Однако субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем.

Среди множества аспектов, обсуждаемых в ходе дискуссии об «асимметричной федерации», этнолингвистическим проблемам уделяется не слишком много внимания. Речь идет о неравенстве соседствующих в нашей стране языков. До сих пор нет оценки значения беспрецедентного подъема национального самосознания «титульных» народов как в бывших союзных республиках, так и в российских автономиях.

Еще в 1978 г. три закавказские республики – Азербайджан, Армения и Грузия – в своих конституциях закрепили за языками «титульных» наций статус государственных. К середине 1990 г. все тогда еще союзные республики законодательно закрепили за языками «титульных» народов статус «государственных».

Верховный Совет СССР оказался в безвыходном положении: ему не оставалось ничего иного, как признать сложившуюся языковую ситуацию, законодательно санкционировав ее. Это было сделано в Законе «О языках народов СССР», принятом за несколько месяцев до распада СССР. В этом документе русский язык не имел статуса «государственного». В ст. 4 Закона говорилось: «С учетом исторически сложившихся условий и в целях обеспечения общесоюзных задач русский язык признается на территории СССР официальным языком СССР и используется как средство межнационального общения» [226] Переломные годы. Т. 2: Языковая реформа 1989: Документы и материалы. М., 1994. С. 108. .

Примерно в то же время – в конце 80‑х – начале 90‑х гг. – в «языковую реформу» включились и автономные республики, входившие в состав РСФСР. В стремлении к «демократическому уравниванию» языков они, одна за другой, принимали собственные законы о языках, наделяющие статусом государственных те или иные местные языки.

Российские автономии не могли не учитывать этнодемографический состав населения России, свое анклавное положение, а также степень реального развития языков, т. е. масштаб соответствия состава языка тем функциям, которые ему надлежало выполнять в качестве государственного. По этой причине, как правило, наряду с местным, вторым государственным языком объявлялся русский [227] Захаров А . Проблемы языковой политики в России и «асимметричная федерация» // Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 77–78. .

За стремлением во что бы то ни стало обзавестись собственным государственным языком стояло постепенное обретение бывшими автономиями все более высокого статуса.

Все разнообразие принятых республиками формулировок имело один и тот же подтекст: раньше языки были неравноправны, местные, прежде всего «титульные», языки подавлялись русским и теперь нужно было восстановить равновесие, объявив об их «уравнивании». Но желанного «равноправия» не получилось. Суть реформ сводилась к тому, чтобы с помощью приоритетных условий для языков «титульных» народов обеспечить их представителям доминирующее положение в местных элитах.