Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

Третий, промежуточный вариант представительной демократии имеет место, когда народ (население) субъекта Российской Федерации, оставаясь источником власти, передает ее представительному органу частично на определенный законодательством срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.

Исторически первым возник императивный мандат. «Императивный (лат. imperativus) – повелительный; юр. не допускающий выбора… мандат – наказ избирателей, которому избранное лицо или орган должны следовать». [124] Словарь иностранных слов. С.189. Таким образом, императивный мандат означает обязательное поручение, требование.

Идея императивного мандата возникла в период буржуазных революций. Буржуазия использовала требование императивного мандата в борьбе против королевского произвола. Например, во времена Генеральных штатов Франции (XVI в.) буржуазия исходила из того, что каждый депутат – уполномоченный своих избирателей. Депутатам Генеральных штатов давались наказы, которые были обязательны для исполнения. В одних случаях избиратели поручали депутату попечение обо всем, что касалось их интересов. Были даже инструкции, которые отводили депутату лишь информационную роль. По окончании сессии Генеральных штатов депутат был обязан отчитываться перед избирателями о выполнении наказов. Санкцией за невыполнение наказов избирателей являлся досрочный отзыв депутата.

Необходимость ответственности депутатов отстаивал Робеспьер. «Народ, – говорил он, – уполномоченные которого не должны отдавать никому отчета в своем управлении, не имеет вовсе конституции. Народ, уполномоченные которого отдают отчет только другим неприкосновенным уполномоченным, не имеет конституции, так как он зависит от этих последних, которые могут безнаказанно изменять ему или допустить других ему изменить. Если таков смысл представительного правления, то признаюсь, что я принимаю все те проклятия, которым подвергал его Жан-Жак Руссо». [125] Цит. по: Эсмен А . Общее основание конституционного права. С. 18. Таким образом, в период буржуазных революций мандат депутата был безусловно императивным.

Императивный мандат был конституционным принципом советской представительной системы. Однако уже и тогда его целесообразность подвергалась сомнениям. Критики императивного мандата приводили следующие соображения: 1) избиратели далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат, высказывают свое мнение; 2) давая наказ или выражая свою волю в иной форме, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения; 3) ученые, разделяющие концепцию императивного мандата, исходят лишь из связи, которая существует между избирателями округа и депутатом, тогда как помимо нее существует и другая не менее прочная связь – между депутатом и представительным органом, в который он избран. [126] Безуглов А. А . Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971. С. 14.

С доводами об отсутствии необходимости в императивном мандате вряд ли можно согласиться. И вот почему.

1. Императивный мандат вовсе не означает, что избиратели должны формулировать свои требования по всем вопросам, в решении которых принимает участие депутат. И «…если бы все избиратели давали своим депутатам императивный мандат по всем пунктам, стоящим в порядке дня, то собрания делегатов и их прения стали бы излишними». [127] Энгельс Ф . Императивные мандаты на Гаагском конгрессе // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 18. С. 165.

2. Не означает отсутствия императивного мандата то обстоятельство, что депутат не обязан настаивать на выполнении наказов своих избирателей, находящихся в противоречии с интересами большинства депутатов соответствующего представительного органа. В таком случае он должен довести наказ своих избирателей до сведения представительного органа и мотивировать его. Однако императивность мандата ни в какой мере не требует от депутата голосования вопреки мнению большинства. И в то же время депутат должен уведомить своих избирателей о несостоятельности или невозможности выполнения (в зависимости от конкретных обстоятельств) их наказа.

3. Относительно довода о том, что помимо связи депутатов с избирателями существует еще и тесная связь депутатов с представительными органами, общепризнанно, что в вопросе об определении характера депутатского мандата решающую роль играет не вторая, а первая связь. [128] Нудненко Л. А . К вопросу об императивном характере и сроке действия мандата депутата Верховного Совета СССР // Правовые вопросы социалистического представительства. Иваново, 1983. С. 48–51.

В юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Некоторые авторы рассматривали императивный мандат как обязательный наказ избирателей своему депутату. [129] Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. Т. 10. М., 1972. С. 450; Парламенты буржуазных стран. Справочник. М., 1968. С. 239. Другие ученые включали в содержание понятия императивного мандата два элемента: ответственность депутата за свою деятельность перед избирателями, которая является концентрированным выражением его зависимости от воли избирателей, и право отзыва депутата избирателями в качестве высшей санкции за отступление от их воли. [130] Конституционные основы народовластия в СССР. Л., 1980. С. 214. Распространенным в юридической литературе является понятие императивного мандата, состоящего из трех элементов: наказов избирателей депутатам; отчетности депутатов перед избирателями; права избирателей на отзыв депутатов. [131] Коток В. Ф . Наказы избирателей в социалистическом государстве. М., 1967. С. 6; Страшун Б. А . Указ. соч. С. 47–62. Некоторые авторы помимо трех перечисленных элементов в состав императивного мандата включают выборы депутатов. [132] Демократия и право в развитом социалистическом обществе. М., 1979.

Представляется, что в содержание императивного мандата обязательно входит наказ избирателей депутату представительного органа. Такое понимание соответствует буквальному переводу сочетания слов «императивный мандат». Именно наказы, то есть обязательные поручения, определяют линию поведения, основные направления деятельности депутата как в представительном учреждении и его органах, так и в избирательном округе. Что касается отчетности депутатов перед избирателями и возможности досрочного отзыва депутата, не оправдавшего доверия, то их следует рассматривать как средства контроля, гарантии императивного мандата, которые обеспечивают поведение депутата в представительном органе в соответствии с волей местного сообщества. Императивный мандат депутатов парламентов субъектов Российской Федерации имеет место в Новосибирской, Челябинской, Тюменской областях.