Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

Во-вторых, участие депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений парламента следует отнести к полномочиям депутата, осуществляемым на сессии законодательного органа власти. Поэтому выделение подобной главы в Законе Республики Алтай представляется теоретически и практически необоснованным.

Наиболее удачной представляется структура аналогичных законов Алтайского края и Томской области, имеющих следующие главы: общие положения; деятельность депутата в законодательном органе; деятельность депутата в избирательном округе; основные гарантии депутатской деятельности. Структура этих законов, распределение нормативного материала по главам, может быть положена в основу концепции монографического исследования, посвященного конституционно-правовому статусу депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Помимо неоднозначных и очень часто спорных подходов законодателей к определению структуры и распределению нормативного материала в главах законов о статусе депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации следует отметить и неодинаковую степень проработанности положений соответствующих законов: от довольно кратких, не позволяющих дать подробную характеристику конституционно-правового статуса депутата (Самарская область, Республика Ингушетия), до достаточно объемных по содержанию (Республика Татарстан, Алтайский край), детально регламентирующих составные элементы конституционно-правового статуса депутата.

Важную роль в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата законодательного органа субъекта РФ призваны играть регламенты этих органов. Н. Боббио совершенно верно отмечает, что «настоящие угрозы демократии скрываются в процедурной области, если не соблюдаются демократические процедуры в процессе принятия решений… нарушается основной принцип демократии… она может погибнуть, преобразовавшись в режим другого типа». [110] Vturbe C . On Norberto Bobbions theory of democracy // Polit. Theoru. – Newbury Park ets., 1997. Vol. 15 № 3. P. 69.

Суть регламента парламента субъекта Российской Федерации состоит в том, чтобы развивать, дополнять конкретизировать Конституцию, ее положения о конституционно-правовом статусе депутата. Предписания регламентов, по верному замечанию О. Е. Кутафина, определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений. [111] Кутафин О. Е . Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 110. В связи с этим актуален вопрос о допустимости включения в регламент парламента субъекта РФ конституционных норм, закрепляющих круг субъектов права законодательной инициативы, определения содержания ряда прав и обязанностей депутата.

Д. А. Ковачев высказывал сомнения в целесообразности и обоснованности включения материальных норм права в регламент парламента. [112] Ковачев Д. А . О соотношении Конституции и регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Ученые записки ВНИИСЗ. 1966. Вып. 6. С. 6. А. Х. Махненко, напротив, считал допустимым включение в регламент парламента норм материального содержания. [113] Махненко А. Х . Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 23. Есть мнение, что конституция и регламент должны регулировать идентичный круг отношений, содержать однородные по характеру нормы, причем регламент призван лишь детализировать положения конституции. [114] Ученые записки ВНИИСЗ. 1966. Вып. 6. С. 174.

Представляется убедительным мнение О. Е. Кутафина, что хотя регламент – нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального характера, это не значит, что он является сводом исключительно процедурных норм. В регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы парламента субъекта Российской Федерации, помогающие депутатам, их объединениям лучше понять свои задачи и способствовать их [115] Кутафин О. Е . Источники конституционного права Российской Федерации. С. 112. реализации.

В большинстве субъектов Российской Федерации регламенты утверждены постановлением законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Исключение составляют регламенты парламентов Республики Мордовия и Омской области, где регламент был утвержден законом, что, на наш взгляд, более отвечает значимости и роли регламента в системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации, как правило, имеют статьи или главы, посвященные законодательной инициативе. Исключение из правила составляют регламенты парламентов отдельных субъектов РФ (Московская, Самарская области, город Санкт-Петербург), в которых отсутствует характеристика процедуры реализации законодательной инициативы, что следует признать пробелом в правовой регламентации законодательного процесса в парламентах соответствующих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в регламентах законодательных органов власти имеются нормы об информировании депутатов о созыве сессии, регистрации депутатов, обеспечении их проектами правовых актов и иных материалов о депутатском запросе, депутатском расследовании и т. д.

Новеллой законодательства субъектов Российской Федерации, имеющих двухпалатные парламенты, является наличие помимо регламентов раздельных заседаний палат парламента, регламента совместного заседания палат, подробно регулирующего порядок регистрации и полномочия депутатов обеих палат на совместном заседании (Свердловская область).

Пробелом правового регулирования данного круга отношений в регламентах субъектов Российской Федерации можно считать отсутствие регламентных правил сотрудничества депутатов обеих палат парламента. Формы такого сотрудничества имеют место в федеральном парламенте, где введен институт представителя Совета Федерации в Государственной Думе и, наоборот, представителя Государственной Думы в Совете Федерации. Другими формами сотрудничества депутатов двухпалатного парламента могли бы быть проведение совместных заседаний их внутренних руководящих и вспомогательных органов, правовая регламентация согласительных процедур внутри законодательных органов власти, а также законодательных органов власти с исполнительными органами субъекта Российской Федерации.

Сказанное определяет актуальность проблемы дальнейшего совершенствования предписаний регламентов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации о механизме реализации прав и обязанностей депутатов.