Елена Белоусова - Муниципальное право Российской Федерации

Применительно к району двухуровневая модель территориальной организации означает, что в состав района как муниципального образования входят другие муниципальные образования – сельские округа, поселки, деревни и т. д., отвечающие всем необходимым критериям. Объекты собственности и источники доходов при двухуровневой модели в районе разграничиваются между муниципальными образованиями законом субъекта РФ. Данная модель существует в Алтайском крае, Калужской области, где в качестве муниципальных образований рассматриваются сами районы, а также входящие в их состав сельсоветы и небольшие города.

3. Трехуровневое муниципальное образование. При этой модели наиболее очевидно проявляется принцип матрешки: в состав района как муниципального образования входят менее крупные муниципальные образования – сельские округа, сельсоветы, в состав которых также входят отдельные муниципальные образования – поселки, села и т. д. Каждый уровень муниципальных образований обладает всеми обязательными для них признаками. Применение такой сложной модели возможно лишь там, где достаточно экономически развиты небольшие сельские поселения, что позволяет формировать им бюджет за счет собственных источников доходов. Так, в Воронежской области в качестве уровней осуществления местного самоуправления признаются районы, города, сельсоветы, поселки, села, деревни, хутора и иные территории в поселениях. Окончательное решение в вопросе создания муниципального образования остается за жителями населенных пунктов, которые, основываясь на законодательных актах субъекта РФ, сами решают, создавать ли на своей территории муниципальное образование.

Таким образом, в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов, включает все поселения, находящиеся на его территории; в 23 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне сельских округов и поселков; в остальных действует двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них образования более низкого уровня (сельские округа и поселки) [10] Рябцев В. П . Обеспечение конституционных прав граждан на местное самоуправление // Местное самоуправление – механизм реализации конституционности России. М., 2002. Ч. 1. С. 143. .

Помимо основных вышеназванных моделей территориальной организации местного самоуправления в России, преимущественно в республиках, в ее составе используются и некоторые другие. Например, в Татарстане, Башкортостане, Новосибирской области на уровне района и в крупных городах действуют только органы государственной власти, в силу чего район не рассматривается как муниципальное образование. Местное самоуправление в этих субъектах РФ, как уже говорилось выше, осуществляется лишь в небольших городах и сельских поселениях. В Республике Ингушетия на уровне района параллельно функционируют и органы государственной власти и органы местного самоуправления, между которыми проведено разграничение предметов ведения и полномочий. Однако параллельное функционирование двух уровней власти неизбежно порождает дублирование в решении ряда вопросов, а зачастую и несогласованность в принимаемых решениях, что связано с невозможностью достаточно четко разграничить компетенцию между ними. В данном случае более эффективным было бы существование в крупных административно-территориальных единицах, таких как города и районы, органов государственной власти не общей, а специальной компетенции, являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов субъектов РФ (управлений и отделов образования, здравоохранения, социального обеспечения, архитектуры и градостроительства и т. д.).

Такое множество моделей территориальной организации местного самоуправления показывает, что выбор конкретной модели зависит от целого ряда факторов: размера территории, плотности населения, состояния социально-экономической инфраструктуры и экономического развития в целом, хозяйственных связей с прилегающими территориями, обеспеченности управленческими кадрами и других обстоятельств. Кроме того, это обусловлено и самим многообразием существующих видов населенных пунктов на территории РФ: административные центры – столицы субъектов РФ, крупные города с внутрирайонным делением, небольшие города, поселки, села, деревни, хутора и пр.

Некоторые исследователи отмечают, что на территориальную организацию местного самоуправления оказало влияние не только многообразие видов поселений, исторические и географические особенности, но и решения Конституционного Суда [11] См, напр.: Рой М. О . Факторы трансформации местного самоуправления на современном этапе // Местное самоуправление – механизм реализации конституционности России. М., 2002. Ч. 1. С. 60. , в которых подтверждено право органов государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных единицах создавать местные органы государственной власти как представительные, так и исполнительные общей компетенции и упразднять органы местного самоуправления, если имеется положительное решение на этот счет населения данной территории в результате проведенного референдума (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»), и то, что субъекты РФ не могут создавать органы государственной представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц (Постановление Конституционного Суда в отношении Республики Коми от 15 января 1998 г.).

На основании этих решений стала складываться новая практика организации местного самоуправления, представленная тремя основными моделями: административно-территориальной, территориальной (районной) и поселенческой (волостной). Административно-территориальная модель предусматривает формирование органов местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Территориальная (районная) предполагает выделение района как единого муниципального образования, охватывающего собой все населенные пункты районного подчинения (волости, села, поселки). Поселенческая (волостная) модель предполагает наделение статусом муниципального образования определенный круг небольших административно-территориальных единиц, тогда как на уровне административного района или крупных городов могут создаваться местные органы государственной власти при отсутствии в них органов местного самоуправления.