Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Применительно к теме нашего исследования необходимо подчеркнуть, что теория свободной общины отрицала существование публично-властных институтов в местном самоуправлении, а также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства. Следовательно, в рамках данной теории проблема соотношения публично-властных и самоуправленческих начал в местном самоуправлении полностью снимается путем игнорирования первых.

Вместе с тем следует отметить, что данная теория содержала и рациональные моменты. К примеру, в качестве ее положительного момента можно отметить признание важной роли традиций в местном самоуправлении, составляющих одно из основных условий его эффективного функционирования, что подразумевает необходимость учета исторического опыта при построении современных систем организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Следующей теорией, которая объясняет сущность местного самоуправления и определяет место в нем публично-правовых институтов, является «хозяйственно-общественная теория». Ее сторонники (Р. Моль, А. Васильчиков, О. Ресслер) в качестве исходного момента своих умозаключений определяли, как, впрочем, и последователи «теории свободной общины», тезис о противопоставлении государства и местной общины.

Однако представители хозяйственно-общественной теории выдвигали другое обоснование, считая, что по своей сути общественные интересы объективно не совпадают с политическими. По их мнению, при помощи местного самоуправления должны решаться исключительно местные дела, а местные органы по своей природе являются органами не государства, а местного сообщества.

Н. М. Коркунов определял содержание этой теории следующим образом: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоложения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами» [14] Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489. .

Сторонники данной теории предполагали, что противопоставление общественных и государственных интересов является основанием для достижения полной самостоятельности органов местного самоуправления, которая, по мнению О. Ресслера, выступает «результатом общественной свободы и является нравственной необходимостью» [15] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14. .

Применительно к России В. Н. Лешков, основывая свои выводы на идеях самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав, обосновывал тезис о независимости местного самоуправления от государственной власти [16] Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России. М., 1996. С. 67. , а А. И. Васильчиков видел местное самоуправление как антипод государственного порядка управления и приходил к выводу о том, что «местное самоуправление чуждо политике… оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности» [17] Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 147. .

Следует отметить, что идеи хозяйственно-общественной теории поддерживались законодателями некоторых европейских стран и нашли практическое применение. К примеру, в 1830 г. Национальный учредительный конгресс Бельгии противопоставил общинную власть законодательной, исполнительной и судебной, отстаивая тезис: община старше государства; закон ее находит, а не издает. Франкфуртская имперская Конституция 1849 г. признавала за общиной неотъемлемое право на «самостоятельное заведование общинными делами, включая сюда и местную полицию» [18] Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1996. С. 65. .

Однако с учетом исторического опыта можно прийти к выводу о том, что на практике деятельность органов местного самоуправления никогда не ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами. Так, в XIX в. в России, как отмечал Н. И. Лазаревский, «почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялось также заведование и местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и другие дела, явно не носящие ни частноправовой, ни хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти» [19] Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 9. .

К тому же в нашем понимании анализируемая теория содержала ряд существенных противоречий.

Во-первых, противопоставление общины государству не способствовало его укреплению.

Во-вторых, из содержания этой теории следует, что территория государства должна состоять из территорий самоуправляющихся общин, не зависимых друг от друга, что противоречит положениям о суверенитете государства.

В-третьих, в содержании хозяйственной теории смешивался статус самоуправляющихся территориальных единиц со статусом частноправовых объединений (благотворительных обществ, хозяйственных компаний). Н. М. Коркунов, указывая на этот недостаток, отмечал: «…если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворения этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины» [20] Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 496. .

В-четвертых, представители анализируемой теории делали неверный вывод о том, что существование местных самоуправляющихся сообществ является, подобно частноправовым объединениям, делом сугубо добровольным. Между тем, по мнению Н. М. Коркунова, существование местных самоуправляющихся общин является обязательным. «Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть; государство не только допускает их, а требует» [21] Там же. С. 499. .

Обязательное существование местных самоуправляющихся сообществ Н. М. Коркунов выводит из интересов социально-экономического развития территорий. «Каким бы избытком сил ни располагала община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собой деятельность других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли свое повсеместное осуществление в государстве … надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства» [22] Там же. .