Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

К примеру, В. П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, тем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» [29] Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 9. .

В рамках данной теории предполагается, что все полномочия местного самоуправления производны от государственного публичного образования. Однако местное самоуправление, в отличие от государственного управления, осуществляется не государственными чиновниками, а посредством активного участия местных жителей. Поэтому, считают последователи данной теории, нельзя утверждать, что вопросы местного значения имеют специфическую природу, отличную от государственной. При этом делегирование государственных полномочий на местный уровень обусловлено более эффективным решением этих вопросов на местном уровне, так как при централизованном государственном управлении чиновники очень зависимы и во многом лишены инициативы и самостоятельности. При организации местной власти на принципах самоуправления местные чиновники представляют непосредственно население и зависят не только от государства, но и от местного населения.

Следует отметить, что в рамках государственной теории местного самоуправления сформировались два основных направления, которые придерживались базовых положений государственной теории, но расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления. Эти направления традиционно принято именовать как юридическая и политическая теории местного самоуправления.

Основные положения юридической теории самоуправления окончательно оформились и получили широкое распространение в конце XIX в. Этой теории придерживались Л. Штейн, Г. Еллинек, Н. М. Коркунов, Б. Чичерин.

В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает местным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.

Л. Штейн считал, что основания самостоятельности органов местного самоуправления заключаются в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает исполнение определенных государственных задач. «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система этого самоуправления основывается на системе этих естественных факторов, ее порождающих. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление… как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих» [30] Штейн. Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. С. 89. . «Организация всех этих органов самоуправления основывается вообще на том принципе, чтобы к функциям исполнения допускалась и деятельность отдельных лиц, между тем как в целом государстве эти органы являются отдельными органами, а функции самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями» [31] Там же. С. 98. .

Последователи данной теории придерживаются мнения о том, что самоуправляющиеся территориальные образования следует рассматривать в качестве особых субъектов права – специфических юридических лиц, вступающих с государством в определенные правоотношения. Этим, по их мнению, органы местного самоуправления отличаются от государственных органов, которые выступают от имени и в интересах государства, так как являются его представителями и не имеют отличных от него интересов. Именно это обстоятельство отличает государственные органы, которые в принципе не могут вступать с государством в какие-либо правоотношения, от органов местного самоуправления.

В рамках юридической теории местного самоуправления ее последователи выделяют два вида функций, реализуемых органами местного самоуправления:

1) естественные (свободные) функции, проистекающие из вопросов непосредственно местного значения, которые не входят в круг государственных интересов;

2) служебные (государственные) функции, проистекающие из органического отношения органов местного самоуправления к единству государства [32] Там же. , т. е. производные от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.

Следует отметить, что, разграничивая указанные выше полномочия, последователи данной теории признавали самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах местного значения.

Доказывая государственный характер местного самоуправления, Л. Штейн отмечал, что основой его организации является община, главное назначение которой «в ограниченной мере, для своей ограниченной области создавать основные формы и органы государства… Поэтому община имеет свое устройство и свое управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто, аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, и народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом» [33] Там же. С. 116. .

В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения [34] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14. . Последователи данной теории также противопоставляли государство и местное сообщество, разделяли публично-правовые институты государства и местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением.