Коллектив авторов - Право и межгосударственные объединения

После принятия модельные акты направляются в парламенты как рекомендации для рассмотрения. В документах МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС предлагаются такие формы использования правил модельных актов:

1) государства-участники принимают модельный закон как документ национального законодательства, допуская, при необходимости, его корректировку с учетом особенностей политического, социально-экономического, культурного развития, исторических традиций государства;

2) государства-участники используют отдельные нормы модельного акта, включая их в действующие национальные законы;

3) государства-участники разрабатывают собственный нормативный правовой акт на базе модельного.

Использование и роль модельных законов в процессе национального законотворчества определяется такой его характеристикой, как юридическое значение. Модельные законы, принимаемые уполномоченным органом стран Содружества, сопровождаются постановлением: «Направить указанный акт в парламенты государств для дальнейшего использования». Ни круг полномочий межпарламентского органа Содружества, ни эта формулировка не способны породить для государств-участников обязательности норм модельных законов. Авторитет принявшего модельный закон органа никак не может сказаться на основном юридическом свойстве модельного закона – его рекомендательном характере. Не влияют на правовую характеристику модельных актов их видовые отличия (модельный устав, модельный закон, модельный кодекс или модельное положение). Модельный закон может быть принят заинтересованным законодательствующим субъектом только в добровольном порядке.

Судить о практических результатах реализации модельных актов, принятых МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС довольно сложно: информацию о динамике потребностей национальных законодателей в законодательных моделях парламенты предоставляют не регулярно. В «Вестнике Межпарламентской Ассамблеи», в ежегодных публикациях об итогах деятельности МПА государств – участников СНГ информация об использовании национальными парламентами модельных законодательных актов обновляется не часто. Поскольку парламенты не всегда информируют органы МПА государств – участников СНГ о своих актах, принятых на базе модельных, не высказывают пожеланий относительно законодательных моделей, в принятии которых они заинтересованы, то и МПА в подготовке модельных актов ориентируется не на реальные потребности национальных парламентов, а на общую картину хода законотворческих работ в одной-двух республиках СНГ.

На практике национальные парламенты, как правило, учитывают в своей работе модельные акты, подготовленные до начала разработки собственных законов. Причем используются не только принятые МПА государств – участников СНГ модельные законы, но и проекты модельных законодательных актов, которые направляются в парламенты для рассмотрения после первого чтения этих актов на заседаниях постоянных комиссий. Интересно и то, что как рекомендации для использования в национальной законотворческой работе, Ассамблея направляет и утвержденные ею концепции модельных законов, например, концепции модельных Трудового и Образовательного кодексов. [33]

Относительно других актов, принятых МПА государств – участников СНГ после того, как был утвержден национальный закон, можно с уверенностью говорить, что существенного влияния на национальный процесс законотворчества они не оказывают. Выход из такого положения предлагался в «пятерке». В Программе гармонизации национальных законодательных и иных правовых актов предусматривается подготовка и принятие модельных законодательных актов только в областях, не урегулированных национальными законодательствами, международными договорами и соглашениями. [34]Представляется, что такие рамки практически не оставляют пространства для рекомендаций в виде модельных законов.

Механизм использования модельных законов в национальных законодательных системах сложился уже в достаточно отработанном виде; каждое из государств вырабатывает свои средства «адаптации», учитывая множество факторов, в первую очередь, особенности состава населения, территориальное и административное построение, характер и специфику внешних связей. К «наполнению» модельного акта привлекаются специалисты юридических институтов, заинтересованных учреждений для того, чтобы в национальном законе были учтены конкретные особенности государства, рассмотрены возможные варианты предлагаемых законодательными моделями решений и уменьшена вероятность принятия ошибочных законодательных решений. В России, например, практика использования модельного законодательства достаточно широка, причем модельные законодательные акты проходят апробацию на двух уровнях – модельные акты межпарламентских органов объединений стран СНГ и проекты модельных законов, подготовленные в Российской Федерации для ее субъектов по вопросам совместного с федерацией ведения или собственного ведения субъектов РФ.

Моделирование законотворческой деятельности в рамках Содружества получило позитивную практическую оценку: Государства СНГ накопили достаточный опыт использования рекомендательных законодательных актов. В Республике Беларусь, например, парламентом при подготовке национальных законов были использованы помимо деклараций и обращений МПА государств – участников СНГ 20 модельных актов, в числе которых: Гражданский кодекс, модельные законы «О согласованных принципах регулирования гражданства», «О государственной поддержке малого предпринимательства», блок модельных законов об экологии («О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», «Об экологической экспертизе», «Об экологическом образовании населения»), «О борьбе с организованной преступностью». До 18 проектов законов разработаны с использованием рекомендательных законодательных актов в Республике Казахстан (в том числе модельные ГК, УК, УПК, УИК).

Полезность рекомендательных законодательных актов при разработке национального законодательства отмечается всеми государствами СНГ, и все они, по их признанию, в той или иной степени в собственной правотворческой деятельности опираются на законодательные модели МПА государств – участников СНГ. Число рекомендательных актов, использованных законодательными собраниями государств – участников СНГ, колеблется от 10 в Республике Таджикистан до 28 в Кыргызской республике. Общее количество использованных в законотворческой практике парламентов пяти государств (Беларуси, Казахстана, России и Украины) модельных законов к 2000 г. составляло 71 акт. [35]