Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Таким образом, государство – собственник земли в лице принадлежащих ему мелиоративных организаций исправляло ошибки и недостатки в работе некоторых колхозов и совхозов без какого-либо специального их «наказания», но с возложением на них произведенных (за них) затрат. Подобная идея может быть продуктивной и в наше время.

Когда в России победила концепция частной собственности на землю, ЗК РСФСР 1991 г. готов был жестко карать новых собственников за невыполнение ряда земельных правил – вплоть до отобрания у них земли. В какой-то мере эта жесткость была уступкой тем, кто видел в частной собственности угрозу общественным интересам. Было и другое основание. Новым собственникам земля доставалась, как правило, бесплатно. Это ставило государство в положение своеобразного дарителя. Тем самым у него возникало если не правовое, то во всяком случае моральное основание диктовать новым собственникам свои условия – вплоть до угрозы отобрать землю, если те отказывались считаться с установленными для них правилами [76] Некоторые теоретики права, например А. Л. Маковский, считали что право государства отбирать землю у новых собственников, хотя бы и за допущенные ими нарушения, не соответствует концепции частной собственности, провозглашенной в Конституции РФ (см. Материалы международной научно-практической конференции «Гражданское законодательство РФ: состояние, проблемы, перспективы». М., 1994. С. 39). .

Однако тем самым право частной собственности на землю оказалось менее защищенным по сравнению с другими частными правами в отношении движимых и недвижимых предметов. Возможно, по этой причине «конфискационные правила» ЗК РСФСР не перешли в ЗК РФ. В настоящее время право частной собственности на землю в России (если отвлечься от ст. 284 и 285 ГК РФ) в принципе защищено так же, как частные права на иное имущество.

Но защита от конфискации земель частного сектора не может быть полностью перенесена на земельные отношения внутри публичного сектора. В пределах этого сектора государственными и муниципальными землями владеют многие предприятия, учреждения, воинские части или целые ведомства. Государство может и должно делать «переборку» принадлежащих ему земель, выявлять неиспользуемые, нерационально или слабо используемые участки, находить им достойное применение и рачительного владельца. Например, закон предусматривает создание в пределах регионов особых фондов перераспределения земель для наделения из них лиц (преимущественно горожан), решивших заняться сельским хозяйством. В эти фонды разрешается (и предполагается) отрезать плохо используемые государственные земли, в частности Гослесфонда – из состава гарей, пустырей, неудобных для облесения участков.

По сути, сами государственные и муниципальные предприятия, учреждения, воинские части должны освобождаться от ненужных им земель, поскольку должны вносить за них определенную плату (земельный налог). Но на практике эта идея плохо срабатывает – прежде всего по той причине, что многие из этих заведений имеют льготы по земельным платежам. Законодатели считают нецелесообразным вводить для них платежи за землю, поскольку это равносильно тому, чтобы «перекладывать средства из кармана в карман», забывая, однако, что бюджетные организации и учреждения платят за свет, воду, канализацию и другие коммунальные услуги. Хотя это требует дополнительных бюджетных ассигнований, но «перекладыванием из кармана в карман» не считается, ибо способствует экономии дефицитных ресурсов. Точно так же плата за занимаемую землю означала бы повышение земельной дисциплины всех владельцев земли и способствовала бы высвобождению мало используемых и ненужных земель. Независимо от этого государству надо иметь свою Земельную службу (которую оно фактически «растеряло» за годы реформ), чтобы та поддерживала на должном уровне земельную дисциплину подведомственных государству заведений.

В этих же целях желательно исправить действующий ЗК РФ, который плохо различает (или совсем не различает) земли частного владения (собственности) и земли, находящиеся в собственности РФ, регионов, муниципальных образований. Такое различение необходимо по многим причинам, в числе которых неодинаковые методы контроля и неодинаковые методы воздействия на нарушителей. Если в отношении частных собственников отобрание у них земли за допущенные нарушения (молчаливо) признается нежелательным, то нет оснований отказываться от него в отношении публичных ведомств и заведений. Кстати, вряд ли можно обеспечить должную земельную дисциплину в частном секторе без повышения аналогичных требований к государственным и муниципальным организациям – владельцам публичных земель.

В ряду других обстоятельств, влияющих на утверждение в России права собственности на землю и рынка земли, санкции за нарушение земельного законодательства могут показаться второстепенным фактором. Однако это не так. Если сам закон игнорирует земельные нарушения или же их «не замечают» правоохранительные органы, то частная собственность на землю и практика земельного оборота начинает вызывать их неприятие в обществе. Такие настроения усиливаются, если общество видит, что правомочия собственника используются не в его интересах или даже прямо против него. (Например, это касается массовой коттеджной застройки, вторгающейся в рекреационные и другие охраняемые зоны в окрестностях Москвы.) Наоборот, контроль за частной собственностью, осуществляемый надзорными органами в рамках детально разработанного закона, есть довод в пользу этой формы собственности и земельного рынка в целом, ибо общество чувствует себя защищенным от возможных злоупотреблений со стороны частного сектора. Независимо от этого, контроль необходим и за организациями публичного сектора, владельцами государственных и муниципальных земель [77] Многие земельные нарушения остаются без должной общественной оценки из-за недостаточной правовой подготовленности журналистов. При освещении таких фактов редкий орган из состава СМИ задает вопрос: «Кому принадлежит земля? Кто допустил, чтобы на его земле образовалась несанкционированная свалка; произошел незаконный захват земли под застройку или под "дикий" карьер; чья земля подверглась незаконному огораживанию?» Еще реже возникают вопросы, кто санкционировал незаконные действия нарушителя, или какой правоохранительный орган «закрыл глаза» на произведенное нарушение. .

С принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР в России сформировалась особая отрасль права, регулирующая земельные отношения, – преимущественно в пределах сельскохозяйственных площадей. Это «потянуло» за собой разработку особых правил для разбирательства земельных дел и земельных споров, принятие санкций за земельные нарушения. Однако все такие правовые продвижения были прерваны в годы коллективизации сельского хозяйства, когда главным методом государственного вмешательства в земельные отношения был выбран административный пресс. В эти годы земельное законодательство и формально, и по существу было подчинено специфическим институтам, составившим так называемое колхозное право, которое в своей основной части было тем же административным правом, обращенным на цели создания и укрепления колхозного производства. И только с конца 1960-х годов земельное право стало обретать присущие ему специфические черты, позволявшие выделить его из других отраслей права. Этот процесс продолжается и в настоящее время, хотя он пока что далек от своего завершения.