Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Статья 125 ЗК РСФСР 1991 г. содержала исчерпывающий перечень тех земельных нарушений, за которые собственник или иной титульный, а равно фактический, владелец земли мог быть наказан (в виде штрафа). В этот список входили следующие нарушения.

– самовольное занятие (захват) земли;

– захламление земель;

– загрязнение земель;

– порча и уничтожение плодородного растительного слоя;

– несанкционированный ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

– искажение сведений о состоянии и использовании земель;

– уничтожение межевых знаков.

Штрафы и иные взыскания не освобождали виновных от устранения последствий допущенных ими нарушений.

Статья 125 не содержала процедуры привлечения к ответственности нарушителя; она не делала различия между различными категориями земель, между различными формами собственности и владения землей. Она не ставила вопрос о дополнительной (субсидиарной) ответственности собственника, если нарушение совершало лицо, которому собственник передал землю во владение и пользование. Она умалчивала об ответственности собственника (или иного владельца земли) в случае его бездействия, если нарушение было совершено посторонним лицом или же лицом приглашенным (например, земельное нарушение допустила строительная бригада, приглашенная собственником). Оставался в стороне вопрос о правах и обязанностях собственника (владельца) земли по контролю за действиями изыскательской партии, работающей на его земле, а равно о его ответственности за допущенные ею нарушения, если от них пострадали соседи.

Правда, все такие пробелы могли быть ликвидированы, а уточнения внесены в ходе дальнейшего развития земельного законодательства. Однако этого не произошло. Современное земельное законодательство не пошло в этом отношении дальше ЗК РСФСР 1991 г. Оно не реагирует и на новые вызовы. Так, туристы и отдыхающие нередко жалуются, что собственники прибрежных дач, коттеджей, рекреационных и иных заведений, выходящих к воде, самовольно перегораживают вдольбереговые тропы, загораживают доступ к берегам водоемов и к самой воде. «Выносные ограды» нередко являются предварительным шагом к несанкционированному включению в основное владение отгороженных полос и участков, т. е. к захвату земли и акваторий.

Во многом вне «поля зрения» права остаются специфические нарушения, совершаемые должностными лицами, – от неправильного предоставления земли (не в тех размерах, не в тех местах, неуправомоченным претендентам на нее, наконец, за пределами своей должностной компетенции) до безучастного отношения к земельным проступкам, совершаемым владельцами земли.

Разумеется, с такими нарушениями должно бороться не только земельное право, но, в частности, и оно. Например, требует своего решения болезненный вопрос, какова должна быть судьба земли, если должностное лицо отвело ее нынешнему владельцу, превысив свои должностные полномочия, либо не в положенном месте и без необходимых условий. Еще сложнее решать вопросы, как поступать с неправильно отведенными землями, если на них уже возведены строения. Если подобные дела должен решать суд в порядке гражданского производства, то нельзя обойтись без решения вопроса об особом сроке для исковой давности, ибо пока даже не ясно, кто (кроме прокурора) и в каком порядке может предъявить иск об изъятии неправильно предоставленной (и неправильно используемой) земли или ее части. Не ясно и процессуальное положение того должностного лица, которое выдало разрешение на неправильный отвод земли, если оно будет привлечено к гражданскому процессу, в котором должна решиться судьба этой земли.

Без должного разрешения остается пока и процедура проверки доказательств в отношении многих земельных нарушений. Последние могут подлежать рассмотрению как в административных, так и в судебных инстанциях; в последнем случае – в рамках как уголовного, так и гражданского производства. Но пока не всегда ясно, какие нарушения подпадают под тот или иной порядок, а также какова роль общественности и отдельных лиц в возбуждении соответствующих дел, например, вправе ли природоохранные, туристские и иные заинтересованные общества и организации предъявлять гражданские иски нарушителям земельного законодательства. (По всей видимости, установление такой нормы в законе было бы желательным.) Совсем не ясно, кто должен отвечать за допущенное земельное нарушение, если права и обязанности по земле сосредоточены не в одном лице.

Что касается этой последней ситуации, то ее было бы целесообразно разрешить с помощью юридического инструмента, известного как солидарная ответственность. Этот инструмент уместен в отношении собственника (или его представителя) и непосредственного нарушителя, если эти два лица не совмещаются в одном. Например, если в приведенном выше примере с бригадой строителей последняя приступит к рубке деревьев в соседнем лесу, чтобы пополнить недостаток в строительных материалах, то отвечать за такие действия должны не только непосредственные виновники, но и заинтересованный собственник (он же заказчик работ), пригласивший эту бригаду на свою землю, но освободивший себя от забот контролировать ее действия вовне. В случае солидарной ответственности виновных потерпевшее лицо могло бы взыскать свои убытки с любого из ответчиков по своему выбору или же с них обоих в выбранной им пропорции. Тем самым споры о степени вины каждого из ответчиков выносились бы за пределы первоначального процесса о возмещении ущерба и решались бы впоследствии без участия (уже) получившего причитающуюся ему компенсацию потерпевшего.

Надзорные ведомства: роль земельной службы. Проблема возмещения ущерба, возникшего вследствие земельного нарушения, не сводится к обычной гражданской ответственности. Экологический ущерб от допущенного нарушения может «выйти за пределы» того земельного участка, где оно было совершено (например, небрежно выполняемые земляные работы могут привести к смыву грунта и заносу нижележащих земель бесплодным материалом). Кроме того, нужно учитывать, что законодатель заботится о сохранении плодородия и биологической продуктивности земли, где ведутся работы, независимо от того, в чьей собственности она находится. Так, обязанность сохранять в случае проведения земляных работ плодородный растительный слой распространяется на всех владельцев земли, включая ее собственников. Рекультивацию нарушенных земель заказчик работ должен производить на любых землях – как «чужих» (предоставленных ему во временное пользование), так и на «своих» [78] Ряд законодательных норм, принятых в 2005 г., запретил проведение земляных и строительных работ на линейных объектах, а также на местах залегания полезных ископаемых, если заказчик работ предварительно не позаботился составить и утвердить проект рекультивации полос и участков, которые предположительно будут нарушены. В некоторых случаях в качестве условия проведения работ закон установил предварительное их одобрение экологической экспертизой. . Иск о неправильном обращении с землей собственник может предъявить арендатору своей земли. Но такой же иск может быть обращен против собственника со стороны надзорного органа.