Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Подобные надзорные отношения можно назвать традиционными. Вместе с тем законодательство последних лет (закон об охране животного мира) некоторые надзорные функции возлагает на органы охотничьего хозяйства. Так, выжигание старой травы, которое практикуется весной в ряде районов страны, требует согласования с этими органами, ибо если огонь распространяется на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных птиц [86] Органы охотничьего хозяйства должны проверять соблюдение охотничьего законодательства на всех землях, включая частные. Это объясняется тем, что в современной России (подобно некоторым другим странам) дичь, обитающая на частной земле, не считается частной собственностью. Соответственно было бы желательно признать, что наряду с дичью, государственный надзор должен распространяться на дупла, норы и гнезда охраняемых видов. .

Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, исходя из местных обстоятельств и местных традиций, это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и связанного с ними надзора) только в части федеральных земель (лесов, вод, недр). Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении в натуре публичных земель, принадлежащих России, ее регионам и местным властям.

Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне правильно, так как ее нарушают нередко те органы власти, которым подчинены указанные службы. Они же часто сдерживают «пыл» подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения. Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать (или не принимать) меры в отношении нарушителей – этот результат далеко не всегда зависит от надзорных органов [87] В некоторых южных регионах известны факты, когда местные власти, не желая создавать многоэтнические поселения, препятствовали продаже частных домов приезжим, в том числе беженцам из районов национальных конфликтов. Хотя препятствующие меры такого рода явно незаконны, об их опротестовании со стороны надзорных органов ничего не известно. . Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора, как отсутствие четких границ публичных земель разного рода (федеральных, региональных, муниципальных), а также не законченный процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на планах вновь возникающих границ.

Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Например, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся на территории Московской области. В их чистоте заинтересованы прежде всего город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба. Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции, а если может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей? Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только через своих коллег из области. Между тем для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей. В результате нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем многие загрязнители остаются безнаказанными [88] По сообщениям СМИ, меры воздействия на некоторых загрязнителей предпринимают не городские и не областные, а федеральные органы. Так, с незаконной коттеджной застройкой берегов Истринского водохранилища (бассейн р. Москвы) пытается бороться Инспекция по охране природы Министерства природных ресурсов РФ. Однако должно быть понятно, что без содействия местных органов такая борьба обречена на поражение. .

Очевидно, что несовпадение экологических и административных границ должно найти свое отражение и в законе, и в подзаконных актах. Так, возможно заключение соглашения между Москвой и Московской областью о делегировании Московской областью городу Москве своих надзорных полномочий на питьевых водохранилищах, в которых заинтересована Москва. Возможен вариант создания межрегиональных (город + область) служб охраны природы и (или) санитарно-эпидемиологического надзора. Возможно, что по соглашению сторон Москва возьмет на себя финансирование некоторых мер по охране водоемов, в чистоте которых она всего более заинтересована. Не исключен вариант, по которому надзор за объектами межрегионального значения будет поручен федеральному органу. В любом случае такие решения должны быть оглашены и зафиксированы в правовых документах.

Анализ положения с государственным надзором в отношении земли позволяет сделать некоторые выводы. Вместе с тем круг земельных нарушений, предусмотренных федеральным законодательством, не является полным; он может и должен быть расширен в региональном законодательстве.

Региональному же законодательству следовало бы поручить регулировать взаимодействие государственных органов, призванных осуществлять надзор за землепользованием (и шире – за природопользованием). В настоящее же время государственный надзор за землепользованием напоминает не столько согласованный механизм, сколько отдельные его части, плохо взаимодействующие между собой. Существенный перелом здесь может произойти, когда осуществится (наконец) разбивка в натуре природных комплексов, прежде всего земли, между Россией, ее регионами и муниципальными органами.

В городах и поселках следовало бы укрепить службу архитектуры и градостроительства, придав ей статус землеустроителей – планировщиков. Требуется усилить роль судебной системы в укреплении земельной дисциплины – как в пределах частного сектора, так и в среде организаций и учреждений – держателей публичных земель.

Такие меры необходимы независимо от развития в России земельного рынка. Но с вовлечением земли в возмездные и безвозмездные сделки нужда в усилении государственного контроля за состоянием дел в земельном хозяйстве как бы удваивается: теперь он должен обеспечивать не только интересы государства и муниципалитетов как собственников земли, но и интересы частных собственников, иных добросовестных владельцев и приобретателей земли. Одновременно этот контроль должен предупреждать акты злоупотребления своими правами как частных собственников, так и всех иных владельцев земли.