Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Нельзя обойти также теоретическую проблему, связанную с функциями земельных органов. По традиции, эти органы выступают в двух лицах: с одной стороны, как хозяйственные организации, управляющие публичными землями, а с другой – как надзорные инстанции, наблюдающие за соблюдением земельного законодательства на всех землях – публичных и частных. Такое сочетание обеспечивает сокращение расходов на государственную земельную администрацию. Но помимо плюсов, наблюдаются и недостатки. Нередко земельный орган не выполняет в полной мере ни своих хозяйственных обязанностей, ни надзорных функций; иногда в его работе перевешивают либо те, либо другие. Юристы-теоретики давно обратили внимание на эту проблему, однако глубоких ее разработок пока не выполнено. Очевидно, что упорядочение земельного хозяйства страны невозможно, пока не получит своего удовлетворительного разрешения вопрос о рациональном построении земельных органов и их функциях.

Исследования подобного рода представляются тем более актуальными, что действующее законодательство практически не разграничивает функции государства-собственника и государства-суверена. Это мешает сконструировать рабочую модель государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях [89] В этой связи заслуживает внимания финансовая терминология старой России. Исторически налоги в ней назывались податями. Но если речь шла о постоянном (крестьянском) пользовании казенной землей, то платеж за землю назывался «оброчной податью». Здесь хозяйственный платеж («оброк») назывался «податью», поскольку получателем его было государство. В казенном лесном хозяйстве термин «подать» сохранялся при назначении некоторых хозяйственных платежей. Так, «лесная подать» взималась с государственных крестьян за пользование по норме казенным лесом (при этом не принималось во внимание, если фактическое пользование отставало от нормы). Если же плата назначалась не по норме, а за фактическую вырубку, то называлась она не податью, а попенным платежом. Отсюда, между прочим, следует, что нынешний легальный термин «лесная подать» неправильно заимствован из прошлого лексического арсенала, поскольку в современной России плата взимается именно за фактическое, а не за нормативное пользование лесом; кроме того, она является хозяйственным платежом, а вовсе не налогом. .

Ограничения частной собственности на землю были известны в римском праве в виде сельских и городских сервитутов, т. е. правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Такие сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах) [90] Молва утверждала, что когда император Нерон задумал перепланировать кварталы Рима, он устроил их тайный поджог, чтобы расчистить место для будущих построек. .

Положение изменилось в эпоху так называемой промышленной революции в Европе (примерно с XVIII в.), когда государства Европы оказались втянутыми в регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора, которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это происходило в Англии – сначала в отношении каналов, а впоследствии – в отношении линий железных дорог). В распоряжении государства тогда (как и теперь) был и такой правовой институт, как принудительный выкуп частной земельной собственности, с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.

В ряде стран действовал принцип горной свободы, т. е. права как государства, так и частных лиц вести разведку, а затем и добычу полезных ископаемых на любых землях – с выплатой затронутым частным собственникам десятой или иной части добытого ископаемого. В России этот принцип был внедрен Петром I в Указе 1719 г. о «бергпривилегии», который был призван содействовать добыче и плавке руд. Принцип горной свободы просуществовал в России до Екатерины II [91] Штоф А. Л. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. СПб., 1882. . Начиная с этого времени частная земельная собственность в России стала лучше охраняться не только от предприимчивых соседей, но и от поползновений самого государства. Право государства на отторжение частных земель для публичных надобностей осталось в неприкосновенности, но за само отторжение надо было платить полноценной монетой в качестве компенсации затронутому собственнику. По мере того, как уплотнялось население, ценность земель, в том числе частных, возрастала. В случае их выкупа государству приходилось тратить на это все больше средств. Независимо от этого, если изъятие земли предполагало снос находившихся на ней построек, народное хозяйство теряло дополнительно прежде затраченные на их возведение средства [92] В дореволюционной Москве известен случай, когда для расширения улицы надо было выкупить зеленый участок при доме Хомякова на Петровке. Однако хозяин запросил такую сумму компенсации, что выкуп застопорился, а вместе с ним и перепланировка улицы. .

Все это вместе взятое заставило многие государства проводить политику планирования (резервирования) земель в частном секторе, имея целью сократить объем бросового строительства на тех участках, которые должны отойти для общественных (публичных) нужд. Государство получало от этого также финансовый выигрыш, ибо сокращались (точнее – не возрастали) предназначенные для выкупа суммы. Вместе с тем практически все государства стремились накладывать земельно-планировочные ограничения без выплаты затрагиваемым собственникам какой-либо компенсации за ту упущенную выгоду, которая могла у них появляться [93] В теории права упущенная выгода понимается узко. Считается, что она возникает только в случае нарушения договора контрагентом. В экономической же интерпретации упущенная выгода может возникать без какой-либо вины контрагента – единственно в силу объективно складывающихся отношений. Например, если собственнику запрещают улучшать принадлежащую ему пахотную землю, которая должна отойти под шоссейную дорогу, то он лишается дополнительного дохода, который способен был получить в ином случае. .