Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

В России первый масштабный закон об ограничении использования (лесных) земель был принят в целях охраны природы. Это произошло в 1888 г., когда частным (и иным) собственникам были запрещены сплошные рубки в лесах, признанных лесоохранительными органами почвозащитными и (или) водоохранными. Никакой компенсации затронутым собственникам не полагалось [94] Правовые вопросы охраны природы в СССР: Сб. М., 1963. .

В этой части характерен опыт Британии. После окончания Второй мировой войны в ней был принят закон о земельном планировании, относящийся прежде всего к перепланировке городов, в том числе пострадавших от бомбежек. На частные земли, включенные в планировочные схемы, накладывались ограничения на их застройку – вплоть до момента, когда они понадобятся для каких-то публичных проектов. Поскольку у собственников в связи с этим возникали упущенные выгоды, закон предусмотрел их компенсацию. Но уже в самом скором времени от выплаты компенсации отказались, так как они представляли слишком крупные суммы, «неподъемные» ни для местных бюджетов, ни для государственных финансов.

В целом британское законодательство о земельном планировании достаточно авторитарно. Образно говоря, ни один фермер не вправе построить на своей земле даже сарай без разрешения местных властей. Фактически государство резервирует для публичных нужд частные земли, даже не объявляя их формально зарезервированными [95] Надо сказать, что резервирование земель в сельской местности имеет в виду не столько их возможное использование для публичных построек, сколько сохранение сельского ландшафта. . В этом смысле к законодательству Британии близки земельно-планировочные законы Германии.

В США в начале 1970-х годов федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам и побуждало их выполнить зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу (кроме Техаса), при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.

Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчеты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.

Вместе с тем не так «гладко» проходит наложение ограничений на использование частных земель – но не в предвидение их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки [96] Для этого применяются мало подходящие федеральные законы об охране чистоты вод и о борьбе с засорением судоходных фарватеров. . Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода пополняет подземные запасы, озера и болота смягчают пики паводков. Однако такие ограничения вызывают серьезные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций [97] Здесь и ниже иностранный опыт приводится по материалам реферативного журнала ВИНИТИ «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов». .

В дореволюционной, как и в современной России, многие государственные ограничения касались прежде всего продуктивных земель, сельскохозяйственных и лесных. Вместе с тем учитывалось благотворное влияние лесов на окружающие земли. Как упоминалось, в 1888 г. был принято Положение о сбережении лесов. Согласно этому Положению водоохранные и почвозащитные леса после их надлежащего устройства подлежали щадящему режиму пользования. Прежде всего это касалось ограничения в них рубок. Налагаемые ограничения касались как наличных владельцев, так и любых их правопреемников.

Некоторые ограничения исходили из специфических социальных соображений – например, задачи сохранения владений аристократических фамилий. Их имения, признаваемые родовыми (в отличие от благоприобретенных), не могли переходить к лицам другой фамилии. Они не могли раздробляться, продаваться за долги и т. п. В этом случае соображения государственного престижа ставились выше экономической целесообразности [98] Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 1. Вотчинные права. СПб., 1892. .

По социальным основаниям налагались ограничения на оборот крестьянских, так называемых надельных земель. Большая часть из них считалась в собственности крестьянских земельных обществ, но до 1907 г. крестьяне вносили за них государству выкупные платежи, а до 1903 г. эти платежи производились в порядке круговой поруки. В связи с этим надельные земли не принимались в залог, не подлежали отчуждению; легальный оборот мог существовать только в пределах (внутри) каждой земельной общины.

Запрет продавать крестьянскую землю или закладывать ее тогдашние политики оправдывали государственными соображениями. Еще в период освобождения помещичьих крестьян правительство было озабочено тем, чтобы после «воли» крестьяне не лишились земли и не превратились бы в пролетариев. Ведь лишенные земли люди могли остаться без пропитания, и тогда оказалась бы под вопросом политическая стабильность в стране. Справедливы были такие опасения или нет – это сложный вопрос, разрешение которого следовало бы предоставить историкам. Здесь важно отметить сам факт, что наложенные на земельный рынок ограничения были вызваны соображениями социального порядка.

Но и после отмены выкупных платежей крестьяне в большинстве губерний оставались только владельцами своих земель, собственниками же признавались земельные общества. Например, эти общества периодически назначали переделы пахотных земель, нередко используя при этом весьма сложные схемы. Так, каждый член общества наделялся полосками пашни в нескольких местах общего владения – с тем, чтобы равномерно распределить между всеми участки близкие и дальние, сухие и переувлажненные, более и менее плодородные. В связи с традицией общего выпаса по убранным полям существовал так называемый принудительный севооборот. Отдельный домохозяин должен был высевать те же культуры, что и его соседи; в противном случае он рисковал, что выгнанный на пашню скот потопчет и стравит его посевы. Отдельный хозяин не имел права удобрить и вспахать свое паровое поле, если по парам осуществлялся выпас скота.