Владимир Галаганов - Право социального обеспечения

Рассмотрим каждый из основных финансовых источников социального обеспечения.

Средства обязательного социального страхования.В начале 90-х гг. XX в. в России началось формирование системы обязательного социального страхования, обусловленной переходом страны к рыночной модели экономических отношений. В рамках данной системы страхования были образованы специализированные фонды (социальные страховые фонды). К таковым относятся: ПФР; ФСС России; Государственный фонд занятости населения Российской Федерации [6] С 2001 г. деятельность Государственного фонда занятости населения РФ прекращена. ; ФФОМС. За счет средств данных фондов осуществляется материальное обеспечение по обязательному социальному страхованию (социально-страховое обеспечение) застрахованных лиц, а в отдельных случаях и членов их семей.

По российскому законодательству названные социальные страховые фонды, как и ассигнования (денежные средства) из государственного бюджета, выделяемые на нужды социального обеспечения, экономически и организационно не объединены в одном государственном фонде социального обеспечения.

Обязательное социальное страхование как система юридически оформлено Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» (Закон о социальном страховании), который стал актом кодификацированного значения (или рамочным законом).

В Законе о социальном страховании впервые было:

♦ сформулировано понятие обязательного социального страхования;

♦ закреплены принципы осуществления данного страхования;

♦ определены социальные страховые риски и социальные страховые случаи, при наступлении которых осуществляется социально-страховое обеспечение застрахованных лиц;

♦ создан правовой механизм формирования финансовых средств;

♦ подчеркнута автономность бюджетов социально-страховых фондов (они не входят в состав государственного бюджета);

♦ предусмотрены гарантии устойчивости финансового положения социально-страховых фондов;

♦ определены виды социально-страхового обеспечения и т. д.

Сбор страховых взносов, контроль за их поступлением от плательщиков данных взносов (страхователи) осуществляли сами социально-страховые фонды. Это позволяло обеспечивать наибольший объем их поступлений в бюджеты фондов.

Размер тарифов страховых взносов, как и бюджеты социально-страховых фондов, а также исполнение их бюджетов утверждались федеральными законами ежегодно.

Однако первоначально установленное обязательное социальное страхование, отвечающее традиционным системам такого страхования, в последующем претерпевало коренные изменения. Они затронули и ее финансовую основу. Так, с 1 января 2001 г. была введена в действие глава 24 ч. 2 Налогового кодекса РФ (НК РФ) «Единый социальный налог». В соответствии с нормами НК РФ вместо страховых взносов введен единый социальный налог (ЕСН) [7] Эти изменения не затронули обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. . Существовавшие страховые взносы были консолидированы в этом налоге. Согласно первой редакции ст. 234 ч. 2 НК РФ, ЕСН предназначен «для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь». Введение ЕСН мотивировалось необходимостью снижения налогового бремени страхователей, повышением собираемости денежных средств на нужды обязательного социального страхования, упрощением процедуры перечисления страховых платежей и др. Однако на практике этого не произошло. Такие меры привели в последующем к образованию дефицита средств социальных страховых фондов.

Объединение страховых взносов в ЕСН нарушило методологическую базу обязательного социального страхования, так как налоговое администрирование не позволяет в полной мере реализовать важнейший социально-страховой принцип – эквивалентность страховых взносов и социально-страховых выплат (как и многих видов социально-страхового обеспечения). Высокий и относительно надежный уровень социально-страхового обеспечения может быть достигнут только в данном виде страхования – в нем наиболее полно учитываются интересы и прямое участие основных субъектов обязательного социального страхования (застрахованных лиц и страхователей). Всеобъемлющий учет таких интересов отсутствует в деятельности налоговых органов.

ЕСН обезличил страховые платежи и лишил их целевого предназначения, что в конечном счете трансформировало финансовые механизмы обязательного социального страхования в систему государственного социального обеспечения (или государственной социальной помощи). В итоге дальнейшее развитие обязательного социального страхования как особой формы организации социального обеспечения может быть блокировано. При таком исходе вероятен возврат к типу социального обеспечения, при котором все занятое население превращается в своеобразных социальных иждивенцев, а государство – в единственного «попечителя» и «благодетеля».

С правовых позиций целевой характер страховых взносов как средств обязательного социального страхования в большей степени является сферой публичного права, обязательного по характеру и строго контролируемого государством. Это связано с возмездным характером страховых взносов, который основывается на принципе соблюдения обязательной эквивалентности прав застрахованных. Стоимость социальных страховых прав застрахованных лиц обеспечивается финансовыми обязательствами социально-страховых фондов. Ведь в случае наступления социального страхового события конкретному застрахованному лицу законодательно гарантированы соответствующие социально-страховые выплаты и услуги надлежащего уровня, объема и качества.

Многообразие конкретных обстоятельств, приводящих к наступлению социального страхового риска, вызывает необходимость дифференцированного и специализированного подхода к социально-страховым видам и формам защиты застрахованных лиц. Иными словами, введение ЕСН по существу означает аккумулирование средств, предназначенных на обязательное социальное страхование, в государственном бюджете. А это не исключает возможности возвращения старого порядка, при котором решающее значение для определения размера социальных выплат имеют не социально-страховые права граждан и не произведенные ими или за них социальные страховые отчисления в фонды, а наличие или отсутствие денежных средств у государства (в государственном бюджете) на текущий период.

С введением ЕСН были уменьшены и размеры отчислений в социальные страховые фонды. Например, для ПФР вначале была установлена ставка тарифа страховых взносов с фонда оплаты по труду 35,6 %, с 1 января 2002 г. – 28 %, а с 1 января 2005 г. – 20 %. Введение в 2001 г. регрессивной шкалы налогообложения снизило реальную ставку отчислений во все бюджеты социально-страховых фондов. В силу этого и целевой характер, и гарантированность социально-страховых выплат застрахованным лицам и членам их семей при наступлении социальных страховых случаев по существу оказываются под сомнением.