Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации

Государственное управление – это разновидность социального управления. В советской юридической литературе приводится традиционное понимание управления: «Советское государственное управление – это организаторская исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов» [92] Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8. . Такая точка зрения во многом находит свое отражение и в современной юридической науке. Заметим, что Конституция РФ 1993 г. практически отказалась от использования данного термина.

Ю. А. Тихомиров выделяет следующие особенности государственного управления: «а) выполнение общезначимых функций;

б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий» [93] Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45. .

Парадоксально, что, выделяя отличительные черты государственного управления, авторы учебников по административному праву практически не говорят о государственном управлении как категории. Это характерно для работ Ю. А. Тихомирова, А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова.

Наиболее распространенными являются две точки зрения. Первая исходит из понимания управления как деятельности органов государства. Например, К. С. Бельский характеризует его как подзаконную «деятельность органов исполнительной власти, направленную на практическую организацию нормальной жизни общества: обеспечение личной безопасности граждан, создание условий для их материального, культурного и духовного развития» [94] Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 54. . Аналогичное определение дает И. А. Василенко, хотя и выделяет административно-государственное управление и государственное администрирование. Под первым понимается «осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз». Связующим звеном государственного администрирования выступает ключевая фигура государственного служащего. «Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики» [95] Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998. С. 29. .

Вторая точка зрения представлена Г. В. Атаманчуком, который считает, что термин «деятельность» не раскрывает социальной сущности управления, и тем самым больше всего импонирует авторитарной бюрократии, так как не несет в себе разъяснения, что исполнять и каков итог исполнения. По его мнению, под государственным управлением следует понимать «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» [96] Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 38. .

Представляется, что обе точки зрения не противоречат друг другу. Ибо реальное содержание государственного управления есть деятельность специально созданных для этого органов исполнительной власти. Направленность же этой деятельности заключается в воздействии на объекты управления.

Специфика управления нотариатом заключается в том, что эта система создана для обеспечения правовой помощи населению. Государство с помощью нотариата реализует свою позитивную роль в укреплении института прав и свобод человека и гражданина, что нашло свое отражение в Российской Конституции. Согласно ст. 48 каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Следовательно, сам институт нотариата выполняет управленческую функцию. В этом случае можно говорить о различных уровнях управления. Государство создает систему специальных органов, при этом оно должно выполнять определенные управленческие функции по отношению к этой системе. Следует четко очерчивать круг задач, которые тем самым государство должно выполнять. Нотариальные органы также выполняют определенные управленческие функции, поскольку созданы для упорядочивания общественных отношений. Выстраивается цепочка связей: государство – нотариальные органы – гражданин. Каждое из звеньев этой цепочки нельзя оценивать по единому принципу. Одновременно нельзя забывать, что защита прав человека и гражданина – первейшая обязанность государства. Соответственно государство не может отдать на откуп «стихии» отношения нотариальный орган – гражданин. Они должны не просто подчиняться правовым нормам, установленным в государстве, но и находиться под его контролем. Гражданин не может быть оставлен один на один с нотариальным органом, в противном случае появляется почва для намеренного нарушения его прав со стороны нотариального органа.

В соответствии со ст. 163 ГК РФ нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе «удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать такое нотариальное действие» [97] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. . В Гражданском кодексе РСФСР не говорилось о сущности нотариального удостоверения. При ранее действовавшем законодательстве нотариус отчасти выполнял функцию арбитра в гражданских правоотношениях [98] Подтверждением может служить тот факт, что нотариат включался в систему правоохранительных органов. На органы нотариата возлагалась обязанность отслеживать факты нарушения социалистической законности. Причем о наличии таких фактов нотариус должен был уведомить органы прокуратуры. Советское гражданское право трудно назвать отраслью частного права, поэтому и нотариус был представителем именно системы публичных органов и осуществлял публичное воздействие на гражданско-правовые отношения. . Поскольку сейчас его роль сводится только к совершению удостоверительной надписи, все меньше оснований утверждать о прямых управленческих функциях нотариата. Н. Сучкова указывает: «Как представляется, исключение нотариата из сферы гражданского оборота, по сути дела, продиктовано тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации стал рассматривать российский нотариат как частноправовой институт. Статья 163 Кодекса предусматривает именно такой вариант, когда сводит нотариальное удостоверение просто к проставлению соответствующей надписи» [99] Сучкова Н. Развитие российского нотариата и некоторые тенденции современного гражданского законодательства // Нотариальный вестник. 1998. № 9. С. 18. . Движение в этом направлении может привести к тому, что нотариус станет равным участником гражданских правоотношений без наличия особых властных полномочий т. е. лицом, оказывающим физическим и юридическим лицам правовые услуги на основании гражданско-правового договора.