Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации

Как говорилось выше, нотариат сам нуждается в государственном управлении. Проанализируем, кто в данном случае является субъектом управления, и определим сферу государственного управления нотариатом, т. е. границы практической деятельности соответствующего государственного органа.

Особенность российского нотариата заключается в том, что Основы о нотариате не определяют уполномоченный орган управления данной сферой. В статьях 2, 3, 4 Основ говорится, например, о том, что Министерство юстиции РФ определяет порядок прохождения стажировки, уполномоченными органами юстиции субъектов РФ выдается лицензия на право нотариальной деятельности, квалификационная и апелляционная комиссии создаются также при органах юстиции. Однако Министерство юстиции не закрепляется как уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность по отношению к нотариусам. Это касается не только полномочий органов юстиции в отношении нотариата.

Как отмечается в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции РФ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г., «в настоящее время статус органов юстиции не имеет четкого нормативного регулирования» [100] СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4806. . Несмотря на то, что в системе органов государственной власти проведены серьезные реформы, итогом которых стало усиление роли органов юстиции, уточнение их полномочий, работа по реформированию нотариата еще не закончена.

Как уже говорилось, государство выполняет управленческие функции по отношению к нотариату, создавая, в частности, саму систему нотариата. Так, законодательный орган принял Основы законодательства РФ о нотариате. Данный правовой акт выполняет первичную функцию организации, предусматривает наличие соответствующего правового института, определяет его правовой статус, порядок получения статуса нотариуса и т. д.

Особенностью современного нотариата является также и то, что государство не создавало его с нуля. Нотариат как таковой существовал и до принятия Основ о нотариате, законодательным образом были внесены лишь коррективы в систему. Данный факт мог бы послужить преимуществом, так как существовала бы преемственность, что очень важно именно при реализации государственного управления. Но из-за непродуманности концепции развития нотариата и наличия большого числа недостатков правового акта государственное управление нотариатом было просто разрушено. В 1993 г. законодательный орган, по-видимому, не посчитал нужным создать стержень, на котором крепились бы управленческие функции.

Более подробно следует остановиться на вопросах реализации принципа федерализма в непосредственной деятельности публичных органов по организации нотариата в РФ.

Россия – федеративное государство, поэтому система органов государственного управления нотариатом не может не учитывать особенности федеративного устройства России. Законодательство СССР также принимало во внимание федеративное устройство Советского Союза. Так, в ст. 2 Закона СССР «О государственном нотариате» закреплялось следующее: «Законодательство Союза ССР и союзных республик о государственном нотариате состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР, законов о государственном нотариате и других актов законодательства союзных республик» [101] Ведомости ВС СССР. 1973. № 30. Ст. 393. .

Слово «федерализм» переводится с латинского как «соглашение» (foedus). Конституция может провозгласить государство федеративным, но будет ли оно таковым в действительности? Для этого надо определиться с содержанием данного принципа.

Академик Б. Н. Топорнин пишет: «Суть российского федерализма выражена в Конституции 1993 года следующим образом: федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» [102] Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 27. . Реализуется принцип федерализма в том, что Конституция России устанавливает деление государства на равноправные субъекты. Ранее органы юстиции входили в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименования были различны: от министерств в республиках до управлений (отделов) в краях (областях). Органы юстиции субъекта Российской Федерации по вопросам организации нотариата находились в двойном подчинении – министру юстиции РФ и органу общей компетенции исполнительной власти субъекта РФ. В 1999 г. произошло реформирование, в результате которого органы юстиции в субъектах Федерации стали территориальными управлениями Министерства юстиции РФ. В этом случае даже по вопросам совместного ведения органы общей компетенции региона утратили полномочия по управлению органом юстиции, поскольку была выстроена федеральная подчиненность. Интересна ситуация, произошедшая в Республике Татарстан, в которой руководство Министерства юстиции Республики Татарстан воспротивилось принудительной реорганизации. Действительно, как может реорганизовать региональный орган исполнительной власти федеральный орган, если он таковой не создавал? Налицо федеральная интервенция. Кстати, Татарстан оказался единственным не подчинившимся субъектом. Поскольку давление оказалось безуспешным, предлагалось создать два органа на территории республики: территориальное управление, которое бы реализовывало функции управления по предметам ведения Федерации, и Министерство юстиции Республики Татарстан, выполняющее функции управления по предметам совместного ведения и ведения субъекта. Создание территориальных органов юстиции в субъектах Российской Федерации по-новому поставило вопрос о реализации предметов совместного ведения. По-видимому, они должны реализовываться региональными органами. В этом случае можно будет говорить о какой-то самостоятельности их разрешения.

При научном анализе любого вопроса следует руководствоваться не только провозглашенными декларациями, что привело бы к доминированию политической демагогии, но и практикой их применения. Американский ученый Винсент Остром в своей работе «Смысл американского федерализма» приводит мнение Уильяма Райкера, который включает в понятие «федерализм» три признака: «1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере» [103] Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 22. . Если применить данное определение к управлению нотариатом в России, то должна существовать двухзвенная система управления. Между этими звеньями должно быть соответствующее перераспределение компетенции, причем каждое звено при реализации своей компетенции должно быть хотя бы относительно автономным. Законодательство также должно устанавливать гарантии автономности этих систем органов.