Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации

Совершение действий, которые сопровождаются констатацией юридического факта от имени государства, можно передать в ведение мировых судей. Это будет относиться, например, к выдаче свидетельства о праве на наследство, принятию мер к охране наследственного имущества, выдаче свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов. В пользу такого распределения свидетельствует забота о сохранности единого архива. В настоящее время архив находится в руках многих лиц: самих нотариусов, государственных нотариальных контор.

Исключительным фактом является также вольная трактовка ст. 12 Основ о нотариате некоторыми руководителями органов юстиции. Часть 6 этой статьи предусматривает, что «орган юстиции совместно с нотариальной палатой принимает решение о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу». На этом основании в случае ликвидации государственной нотариальной конторы ее архив передается одному из частнопрактикующих нотариусов. Иными словами, государственный архив, находящийся в федеральной собственности, без разрешения уполномоченных органов передается в частные руки. Причем наступление мер ответственности за его несохранность весьма проблематично, так как это архив государственный, а не данного нотариуса [124] Обращает внимание такая организация архивного дела, в соответствии с которой архив как бы отделен от системы нотариата. Так, Положение о нотариате и нотариальной деятельности в Республике Беларусь закрепляет: «Для обеспечения сохранности нотариальных документов, подлежащих длительному хранению, в городе Минске и городах, являющихся областными центрами, учреждаются ведомственные нотариальные архивы, являющиеся составной частью Национального архивного фонда Республики Беларусь». .

При решении вопроса на основании предлагаемой модели такая проблема отпадает. Мировой судья входит в систему судебной власти. Его решения будут выноситься от имени государства и иметь властно-волевой характер, а архив будет находиться в ведении соответствующей канцелярии суда. На эту проблему обратил особое внимание и Президент РФ, наложив вето на новую редакцию Основ о нотариате: «В Федеральном законе совершенно не проработан вопрос о том, как обеспечивается охрана наследственного имущества при ликвидации системы государственного нотариата. Статья 2 Федерального закона определила только порядок передачи документов государственных нотариальных контор, но не дает никаких правовых механизмов по защите наследственных прав граждан, которые обеспечивались нотариусами, работавшими в государственных нотариальных конторах, в случае неполучения последними лицензии на право нотариальной деятельности» [125] Российская юстиция. 1996. № 3. С. 31. .

Раскрытие содержания управленческой деятельности по организации нотариата выявило массу проблем, возникающих из-за недоработки Основ о нотариате. В 1995 г. Государственная Дума РФ приняла новую редакцию Основ законодательства РФ о нотариате, преодолев вето Совета Федерации. Однако в силу того, что российские парламентарии не восприняли идеи научной доктрины, вытекающие из анализа Конституции РФ 1993 г. и принятых федеральных законов, на данный документ наложил вето Президент РФ. В настоящее время идет тщательная проработка законопроекта в Министерстве юстиции РФ и Федеральной нотариальной палате. Одним из центральных вопросов, вызывающих наиболее острые дискуссии, является такое направление управленческой деятельности, как контроль. Остановимся на данном вопросе более подробно.

Нотариальная деятельность, как и любая другая, нуждается в контроле. Необходимость контроля объясняется, по крайней мере, двумя причинами: появлением в реальной юридической практике новых проблем, которые с помощью контроля должны выявляться и эффективно решаться; предупреждением и разрешением конфликтных ситуаций. Контролю как одной из важных функций государственного управления уделяется значительное место и в юридической практике и науке.

Менеджеры понимают контроль как «процесс обеспечения того, что организация действительно достигает своих целей» [126] Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Указ. соч. С. 75. . Для российского правоведения контроль приобретает в настоящее время наибольшую актуальность. Как соотнести свободу рыночных отношений с государственным принуждением? Каковы границы государственного контроля в условиях развития частного права? Острота данных вопросов связана с отказом от тоталитарной системы, существовавшей в Советском Союзе. Именно в советском государстве провозглашалась идея полного и всеобъемлющего надзора за всеми субъектами права. В настоящее время усиливающееся значение контроля дает повод говорить даже о становлении ветви государственной власти. Как указывает В. Е. Чиркин, «представление об особой контрольной власти возникает не на базе отвлеченных умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно на основе поэтапно развивающейся государственной практики» [127] Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 358. .

Административное право, обобщая виды деятельности государственных органов, различает контроль и надзор. Профессор Д. Н. Бахрах подчеркивает: «В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности» [128] Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 236. . Профессор Ю. А. Тихомиров в своем учебнике «Курс административного права и процесса» также разграничивает эти понятия, рассматривая контроль как стадию управленческого цикла: «Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, то есть начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса» [129] Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 510. . Для такого понимания есть достаточно веские причины.

Во-первых, менеджмент рассматривает контроль как конечную стадию управленческого процесса и одновременно как стадию, приводящую в движение всю цепь социальных связей. Во-вторых, к такому выводу приводит и анализ объективизации управления, рассматриваемой советской наукой вместе с объективизацией административного права. Действительно, контроль выявляет те проблемы, которые нуждаются в разрешении. Его результаты изначально приводят в действие государственный механизм, что в свою очередь создает основу для возникновения правовых отношений. «Воля в управленческих отношениях государства является средством целевого влияния на человека, группу людей или орган государственного управления» [130] Об объективизации Административного права более подробно см.: Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 70. .