Юрий Андреев - Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика

По мнению юристов-административистов, государственный орган – это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационно структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделенная специальной компетенцией. [58] См. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 191.

Перечисленными признаками обладают как органы государственной власти, так и государственные органы. Однако к органам государственной власти относятся, по нашему мнению, органы, перечисленные в п. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ, ибо только они осуществляют государственную власть, реализуют народный и государственный суверенитет. [59] См. подробнее: Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 24.

Гражданский кодекс РФ (Части первая и вторая) [60] СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 3301; № 35. Ст. 410. расширил пределы ответственности государства, конкретизировал содержание такой ответственности, включил в состав ответчиков за причинение вреда не только органы государственной власти (и должностных лиц этих органов), но и остальные государственные органы, а также органы местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрел виды противоправных действий (юридические и фактические действия, бездействие, издание незаконного правового акта) государственных органов, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня). [61] Следует заметить, что помимо ГК РФ нормы об ответственности государства за причиненный вред имеются и в других федеральных законах, однако в них отсутствует желаемое единообразное регулирование источника возмещения наступившего вреда. Так, в одних актах предусмотрено, что вред возмещается соответствующим органом (ст. 61 Земельного кодекса РФ, ст. 60 Закона РФ «О залоге»; ст. 6 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», ст. 28 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и др.), в некоторых актах по вопросу возмещения убытков государством содержится лишь общая отсылка к законодательству, в некоторых актах в качестве источника указывается бюджет, а не казна. Есть и законы, в которых нормы об имущественной ответственности государства за причинение вреда вообще отсутствуют. Задача сегодняшнего дня – привести эти законы в соответствие со ст. 1069 ГК.

В соответствии со ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.

В ст. 16 ГК прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием.

На отношения по возмещению вреда, причиненного органами власти, распространяются общие правила, регулирующие деликтные обязательства, а именно: действие обязательств простирается на имущественные права и личные нематериальные блага, носящие абсолютный характер; обязательство носит внедоговорный характер; используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; действует принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность возместить вред выступает как мера ответственности, в основе которой лежит состав правонарушения, определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК), действует презумпция вины причинителя вреда. Поскольку институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, то регулирование содержания и условий ответственности возможно только на федеральном уровне, в том числе и ответственности субъектов РФ, муниципальных образований (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).

К основаниям деликтной ответственности государства относятся следующие общие и специальные условия ответственности: 1) противоправное поведение причинителя вреда; 2) возникновение вреда у потерпевшего; 3) наличие причинной связи между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда; 5) условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда; 6) условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных общих и специальных условий. [62] См.: Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям. СПб., 2002. С. 69.

Статья 1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии), т. е. о деяниях, противоречащих не только законам, но и другим правовым актам (приказам, распоряжениям, указаниям и иным властным предписаниям как в письменной, так и в устной форме). Например, судом были признаны незаконными действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку. [63] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 6. С. 9.

Представляется, что законодатель использует слово «незаконные» в широком смысле слова – как противоправные. В ходе судебного заседания должно быть установлено, что действие органа власти нарушает норму права, которой оно должно соответствовать.

Освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный (муниципальный) орган управомочен на его причинение, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом.

Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия (противоправное действие и противоправное бездействие). Отказ в рассмотрении ходатайств, заявлений граждан, организаций также является разновидностью бездействия. Бездействие не должно сводиться к простой пассивности субъекта. В правовом смысле «бездействием» является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Типичным примером бездействия является нарушение государственным органом срока исполнения какой-либо нормативно установленной обязанности (например, срока государственной регистрации, срока реализации арестованного имущества и т. д.). Многие разрешительные и иные полномочия государственных органов связаны с обязанностью принятия решения по обращениям граждан, поэтому целесообразно было бы закрепить в законодательстве общее правило о сроках их рассмотрения и последствиях нарушения этих сроков.