Юрий Андреев - Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не содержал прямого указания об ответственности государства за действия (бездействие) своих государственных органов (учреждений). Согласно ст. 406 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. [36] СУ. 1922. № 71. Ст. 904. «учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица лишь в случае, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения».

Как было отмечено в ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г., «учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенных последними в пределах их компетенции и допущенных ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. Учреждение отвечает на тех же основаниях в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) было сдано в пользу потерпевшего».

Таким образом, ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала 3 условия ответственности государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц: 1) связанность действий должностных лиц с возложенной на них государственной службой; 2) наличие дополнительных (специальных) законов, предусматривающих такую ответственность; 3) предварительное признание судебным (административным) органом (по жалобе потерпевших) таких действий незаконными.

Статья 407-а, внесенная в ГК РСФСР 6 апреля 1928 г., [37] СУ. 1928. № 47. Ст. 355. предусмотрела дополнительное условие, ограничивающее право потерпевших лиц на возмещение причиненного им государственными учреждениями вреда: передача потерпевшим имущества (денежных средств) государственному учреждению или должностному лицу в случаях, предусмотренных этой статьей. Иначе говоря, ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. существенным образом сузила правовые основания ответственности государственных организаций (учреждений) по деликтным обязательствам в сфере административного управления, доведя эти основания до случаев передачи потерпевшим какого-либо имущества государству (учреждениям).

Однако судебная и арбитражная практика тех лет (1924–1926 гг.) шла по пути признания незаконными административных распоряжений должностных лиц, их действий в сфере административной деятельности государственных учреждений. [38] См., например: Гомберг Б. И. Гражданская ответственность без вины в отношениях внедоговорных по Гражданскому кодексу: ст. 404 и ст. 407 Гражданского кодекса // Правоижизнь. 1927. № 1. С. 20; Варшавский К. М. Обязательства, возникающие вследствие причинения другому вреда. М., 1929. С. 187; Шварц X. И. Значение вины в обязательствах из причинения вреда. М., 1939. С. 61; Флейшиц Е. А. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами // Всесоюзный институт юридических наук. М., 1948. С. 7.

Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 10 июня 1943 г. № 11/М/6/У «О судебной практике по искам из причинения вреда» разъяснял судам, что по правилам ст. 407 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР [39] Согласно этой статье «причинивший вред личности или имуществу другого обязан возместить причиненный вред. Он освобождается от этой обязанности, если докажет, что он не мог предотвратить вреда, либо что вред возник вследствие умысла или грубой неосторожности самого потерпевшего». и соответствующих статей ГК других союзных республик. [40] Сборник действующих постановлений Пленума и директивы писем Верховного Суда СССР за 1924–1944 гг. М., 1946. С. 175.

Некоторые российские исследователи еще в 20-х годах минувшего столетия комментировали ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. в широком смысле слова: как ответственность не только государственного учреждения за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица в случаях, указанных законом, но и как ответственность государства за властные действия его должностных лиц. [41] См., например: Варшавский К. М. Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда другому. М., 1929; Шварц X. И. Значение вины в обязательствах из причинения вреда. М., 1939.

В 50—60-х годах в советской юридической литературе появились обоснования того, что под термином «учреждение», упомянутом в ст. 407 ГК РСФСР, понимается всякий государственный орган. Так, выдающийся цивилист Е. А. Флейшиц по этому поводу писала: «Ст. 407 ГК РСФСР распространяется единственно на акты власти, осуществляемые государственными учреждениями, причем под учреждениями следует понимать все государственные органы…» [42] Флейшиц Е. А. Ответственность государства по ст. ст. 407, 407-а ГК РСФСР и соответствующим статьям ГК других союзных республик // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всесоюзного института юридических наук (1925–1945): Тезисы докладов. М., 1946. С. 27. А. Н. Савицкая обоснованно предлагала не ограничивать ответственность государственных органов случаями, предусмотренными особыми законодательными актами. [43] См.: Савицкая А. Н. Гражданская ответственность государственных органов за вред, причиненный их должностными лицами (ст. 407, 407-а ГК): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1953. С. 8.

А. Л. Маковский отмечает, что заслуга ст. 407 ГК РСФСР состоит в том, что благодаря ей была юридически закреплена именно гражданско-правовая ответственность государственных органов за акты власти. [44] См.: Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. М., 1998. С. 75.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. [45] Закон Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1964 г. // Законы РСФСР и постановления Верховного Совета РСФСР. Приняты на третьей сессии Верховного Совета шестого созыва. Издание Верховного Совета РСФСР. 1964. установил в ст. 446 норму, согласно которой государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (ст. 444, 445), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом. Согласно ст. 445 вред, причиненный личности и имуществу гражданина, а также вред, причиненной организации, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению лишь в случаях, предусмотренных законом.