Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку различаются общие функции управления в целом и отдельными ее звеньями; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.

В последние годы наблюдается подход к исследованию состава функций, и мы с ним согласны, не с точки зрения конкретного перечисления, а путем обобщенного их выражения. Это позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на различную дифференциацию групп функций управления, существуют наиболее общие группы функций и что группировка этих функций совпадает со структурой системы управления.

Для объективности следовало бы заметить, что некоторые авторы уже существующие классификации пытаются перегруппиро вать по новым признакам. Так, В. З. Малков и В. З. Веселый пишут: «Управление, как любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить познавательно-программирующие (прогнозирование, планирование) и организационно-регулирующие (организация, регулирование, контроль) функции» [83] Малков В. Д., Веселый В. З. Указ. соч. С. 9. .

Множество классификаций функций управления тем не менее позволяет сформировать представление о наиболее признанных. В этой связи следует отметить, что функции управления могут быть общими и специальными (конкретными).

К общим функциям управления относятся такие виды управленческой деятельности, которые обязательны для успешной работы любой системы управления. К ним относятся: планирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, включающий учет и анализ [84] Основы научного управления социалистической экономикой / под общ. ред. Белова В. Г. М., 1988. С. 41. . При этом количество общих функций управления может быть несколько иным. К числу общих функций управления нередко, например, относят аналитическую работу, прогнозирование, регулирование, руководство, проверку исполнения. Однако по существу это не меняет характер работы по управлению любой организационной системы.

В зависимости от сферы применения различаются функции общие, свойственные всей управленческой системе, и особенные, распространяющиеся лишь на отдельные звенья, элементы социальных отношений. Контроль входит в число общих функций управления. Как общей функции управления ему присущи признаки обособленности, самостоятельности, однородности и особой целенаправленности данного вида управленческой деятельности.

Как видим, в научной литературе вопросам функционального содержания управления уделяется много внимания. Причем при некотором разнообразии, существующем при определении числа и характеристике функций управления, наблюдается полное единодушие по поводу отнесения к ним функции контроля [85] См., напр.: Слезингер Г. Э. Рациональная организация и механизация управленческого труда. М., 1966. С. 23; Госунов А. А. Введение в теорию управления (система промышленного производства). М., 1967. С. 74 и др. .

Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, «заходят» друг на друга, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплек сы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать планирование и учет, организовывать анализ и т. д. [86] См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 241.

Так как функции управления носят общий характер для совместной деятельности людей и призваны обеспечивать необходимую согласованность этой деятельности, естественно, что тот, кто осуществляет непосредственно эти функции, наделяется соответствующими полномочиями государственно-властного характера. Это означает, что каждый субъект государственного управления, осуществляющий управленческие функции, должен обладать необходимой властью для того, чтобы иметь возможность успешно и эффективно выполнять задачи регулирования совместной деятельности людей, т. е. властный фактор является одним из необходимых элементов содержания управления. «Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление ее» [87] Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 148. .

Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т. д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления.

Более глубокому раскрытию содержания функции контроля помогает анализ ее внутренней структуры. Процесс ее осуществления включает три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Такое понимание содержания функции контроля позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контроля, его место и роль среди иных управленческих функций.

В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла [88] См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. С. 11. .

Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта [89] См.: Горшнев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. 1987. С. 23. . Контроль присущ всем государственным и общественным органам, независимо от их задач и рода деятельности. Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе политической организации общества, системе государственного или общественного механизма управления [90] См.: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972. С. 269–271. .