Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

Рассуждая о проблеме взаимодействия прокуратуры и органов государственного контроля, следует иметь в виду, что контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют широко разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность и довольно многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. Взаимодействие органов прокуратуры и органов контроля (надзора) организуется и осуществляется с учетом возложенных на эти органы функций, а также полномочий соответствующих должностных лиц.

Практика показывает, что в настоящее время в работе органов прокуратуры и органов контроля (надзора) успешное распространение получили следующие формы взаимодействия: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией, в том числе по фактам выявленных правонарушений; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; подготовка проектов нормативных актов; совместное участие в предупредительных мероприятиях (например, выступление в СМИ с совместными заявлениями и пр.); повышение квалификации работников прокуратуры и органов контроля (надзора) при организации и проведении встреч, лекций, семинаров, научно-практических конференций, в региональных учебных центрах и др.

Правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами контроля и надзора дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором содержится ст. 7 «Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверок». Последнее обстоятельство также свидетельствует, что органы прокуратуры должны осуществлять взаимодействие не только с органами государственного контроля и надзора, но и с органами муниципального контроля.

В то же время, обеспечивая гармоничное сочетание контроля (надзора) с взаимодействием, стороны не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контрольными и надзорными органами. Это необходимо для усиления активности этих органов в части выявления нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контрольных органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями. Прокурорский надзор оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе.

Таким образом, возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля (надзора) достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации. Пора понять, что необходимое условие функционирования любого государства и общества – стабильность права, поддерживаемая, прежде всего, с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов.

В самой природе контрольной функции заключены, таким образом, некоторые весьма любопытные и своеобразные диалектические черты. Для усвоения существа этой функции нужно постоянно иметь в виду то, что она бывает возможна лишь при наличии заранее данных общих требований, норм, правил и при этом совершенно точно определенных и подлежащих неуклонному соблюдению. Функция контроля заключает в себе момент максимальной объективности. Контроль как бы «сличает», «подсчитывает», насколько определенные требования осуществлены. Отсюда и название этой функции – Le compte (счет).

Контрольная функция исполнительной власти представляет собой сложную и неоднородную юридическую конструкцию. В зависимости от решаемых органами исполнительной власти задач устанавливаются различные формы контроля. Продолжение сопоставления исполнительной власти с государственной властью в целом позволяет выявить формы контроля, сходные законодательным органам и проявляющиеся в нормотворческой деятельности; свойственным судебной власти и проявляющиеся во внесудебном рассмотрении жалоб и других обращений граждан и организаций, а также контроль, обладающий признаками прокурорского надзора, т. е. направленный на обеспечение законности. Необходимо также учитывать, что в поле деятельности исполнительной власти находятся две основные сферы общественных отношений, первая из которых представлена отношениями, возникающими внутри самой системы органов исполнительной власти, а вторая – отношениями, возникающими с участием граждан и организаций либо между ними. Эти сферы общественных отношений принципиально отличаются характером связи между сторонами. Между субъектами отношений, складывающихся внутри самой исполнительной власти, между ее органами и должностными лицами, преобладают вертикальные связи типа «начальник – подчиненный». Даже в тех случаях, когда субъект управления формально не находится на более высокой ступеньке в иерархии, его властное положение по отношению к объекту управления устанавливается решением уполномоченного органа. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролирует использование бюджетных средств федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, государственными учреждениями и предприятиями. Данное явление наблюдается и в координационных, организационных отношениях с участием нескольких органов, объединяемых для решения общих задач. Властность позволяет использовать соответствующие методы управления: постановку задач, приказание, распоряжение. Иной характер имеют отношения с участием не входящих в систему исполнительной власти организаций и граждан. Здесь типичным является установление административно-правовых режимов и их поддержание. Соответственно, и контроль в этих сферах должен иметь существенные отличия.