Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [104] СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037. . Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен [105] См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907–1908. С. 57. , такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов [106] См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития административного надзора в России: монография. С. 64. и автор данного параграфа.

Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [107] В редакции от 28.07.2012. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140. предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со ст. 32–35 данного ФЗ государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [108] В редакции от 07.07.2012. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249. . Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного или санитарно-эпидемиологического надзора, входящими в структуру некоторых федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы.

Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых та кой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права.

Правда, в последних изменениях федерального законодательства все шире используются термины «федеральный государственный надзор» и «региональный государственный надзор», по своему содержанию соответствующие административному надзору [109] См.: Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4590. .

Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия [110] Федеральный закон в ред. от 02.05.2012 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. .

Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, – это суженный контроль [111] См.: Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. С. 13. . Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения, т. е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены норма тивным правовым актом [112] См. напр.: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711. , то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.

С другой стороны, каждый объект управления индивидуален. Обязанности и полномочия конкретного должностного лица определяются должностным регламентом или должностной инструкцией, обязанности и полномочия органа, его территориального органа, учреждения – соответствующим положением, регламентом органа. Правовое положение должностных лиц, замещающих одинаковые должности в одном подразделении, может отличаться объемом и характером задач, территориальной и предметной компетенцией. Распоряжения, исполнение которых также включает предмет контроля, носят индивидуальный характер. Неподчиненное положение объекта административного надзора не позволяет устанавливать индивидуальные особенности правового регулирования его деятельности. Он обязан исполнять общеобязательные требования, адресованные широкому кругу индивидуально неопределенных лиц. Как только субъект управления получает возможность устанавливать индивидуальное правовое положение пусть даже не подчиненного ему лица, например давая ему обязательное для исполнения предписание с указанием сроков исполнения, возникают контрольные отношения.