Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

е) соблюдение установленных принципов бюджетных инвестиций (недопустимость финансирования объектов, не включенных в инвестиционные программы; независимая экспертиза технико-экономических обоснований по каждому инвестиционному объекту; переход в собственность субъекта РФ доли в уставном капитале инвестируемых объектов, пропорциональной величине бюджетных инвестиций);

ж) соблюдение конкурсных начал при размещении госзаказа, приватизации имущества субъекта РФ;

з) отказ от финансирования капитальных вложений в условиях недофинансирования текущих расходов;

и) соразмерный федеральным стандартам уровень расходов на содержание регионального аппарата управления (расходы на одного служащего органов власти субъекта РФ не должны превышать расходов на одного федерального государственного служащего за исключением случаев, когда такое превышение объективно обусловлено природно-климатическими и другими особенностями региона).

В соответствии со ст. 133 БК РФ финансовая помощь из федерального бюджета региональным может предоставляться в формах дотаций, субвенций и бюджетных ссуд. Явным пробелом указанной статьи является отсутствие упоминаний о субсидиях, под которыми ст. 6 БК РФ понимает бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким образом, эта форма финансовой помощи не получила должной регламентации в Бюджетном кодексе РФ, что представляется нежелательным по двум причинам. Во-первых, потому, что при отсутствии четких правил предоставления тех или иных видов финансовой помощи из вышестоящего бюджета на практике их распределение происходит под воздействием субъективных и случайных факторов, что противоречит принципу равенства прав нижестоящих бюджетов в отношениях с вышестоящими.

Позитивной новеллой БК РФ (ст. 134) является установление общих условий предоставления финансовой помощи из выщестоящих бюджетов нижестоящим. Однако, с нашей точки зрения, в перечне условий получения финансовой помощи упущено главное – соблюдение субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием требований к организации бюджетного процесса, установленных Бюджетным кодексом РФ. В отсутствие этого условия непонятно, зачем вообще понадобилось фиксировать в федеральном законодательстве соответствующие требования, ведь отказ в праве на получение трансферта – единственная санкция, которая может быть реально применена к органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления за нарушение федерального бюджетного законодательства.

В соответствии со ст. 138 БК РФ уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета. Причем при получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Недостатком этой нормы нам представляется отсутствие указаний о последствиях неблагоприятного исхода проверки регионального бюджета. Сам по себе этот пробел кодекса был бы не столь важен, если бы в числе условий получения финансовой помощи, определенных ст. 134, фигурировало требование о необходимости соблюдения федерального бюджетного законодательства. Но так как такое условие ст. 134 не предусмотрено, возникает вопрос: что делать, если в ходе проверки регионального бюджета будут обнаружены многочисленные и грубые нарушения норм БК РФ? По нашему мнению, это должно повлечь отказ в предоставлении финансовой помощи.

Выше уже говорилось о желательности установления специфических правил взаимоотношений федерального бюджета с регионами, в доходной части бюджета которых финансовая помощь превышает 50 %. В этой связи мы приветствуем норму БК РФ об обязательном порядке проведения проверки бюджетов таких регионов, и полагаем, что в данном случае федеральным органам финансового контроля, осуществляющим проверку, может быть предоставлено право давать обязательные для исполнения рекомендации по оздоровлению регионального бюджета. Естественно, такие рекомендации могут иметь силу лишь тогда, когда они не противоречат нормам федерального бюджетного законодательства.

Во-первых, это означает, что финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не может носить целевого характера. С нашей точки зрения, такое положение нежелательно, так как Российская Федерация в принципе лишается возможности воздействовать на целевую направленность средств, предоставляемых регионам в форме дотаций. Это, конечно, не лишает ее возможности использовать механизм субвенций в тех случаях, когда она хочет обеспечить определенную целевую направленность финансовой помощи. Однако в межбюджетных отношениях просматривается устойчивая (и в общем позитивная) тенденция к увеличению доли дотаций в общем объеме финансовой помощи. Размер средств, направляемых на дотаций регионам, подлежит нормативному регулированию (путем установления нормативов формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (далее – ФФПР) в процентах от налоговых доходов федерального бюджета). Наличие средств на дотации гарантировано, а наличие средств на субвенции – нет, поэтому возможна ситуация, при которой размер финансовой помощи регионам из федерального бюджета будет сводиться к размеру средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Следовательно, то обстоятельство, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности придания целевой направленности финансовой помощи, оказываемой регионам в виде дотаций, может на практике вызвать сокращение удельного веса финансовой помощи целевого характера, что нежелательно.

Во-вторых, отказ от интерпретации субвенций как одной из форм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности означает, что при их выделении регионам не могут выставляться какие-либо предварительные условия. Это связано с тем, что предусмотренные ст. 134 Бюджетного кодекса РФ условия предоставления финансовой помощи распространяются только на помощь, оказываемую в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Таким образом, нарушение субъектом Российской Федерации федерального бюджетного законодательства не влечет утрату права на субвенции (в отличие от права на дотации). Очевидно, что практическим следствием этой нормы будет обострение борьбы наиболее влиятельных и наименее законопослушных регионов за субвенции из федерального бюджета.