Татьяна Постовалова - Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Директивы широко используются для гармонизации национального права. В этом случае для устранения коллизии правовых норм государств-членов указываются цели и результаты.

Имплементация директивы означает приведение ее в действие во внутригосударственном праве посредством имплементирующего акта. Выбор форм и методов имплементации зависит от предмета регулирования соответствующей директивы, характера содержащейся в ней норм, от конституционных требований, правовых традиций, свойственных правовой системе того или иного государства-члена, а также от политических соображений национальных властей. В этой связи директива как инструмент правового сближения ставит вопрос о пределах свободы национального правотворчества.

Имплементация директив заключает в себе технико-юридическую проблему с точки зрения ее заключения во внутригосударственное право. Так, применительно к терминологии перед органами государств-членов стоит задача адаптации директивы к особенностям национальной правовой системы для достижения соответствия понятиям внутригосударственного права. При этом внесение терминологических уточнений часто является неизбежным. В то же время органы государств-членов не вправе изменять сущность директивы.

Имплементация поднимает вопрос о допустимости различного уровня внутригосударственного регулирования для сохранения действующих норм или принятия норм, содержащих более строгие меры правовой защиты, чем устанавливаемые директивой. В самом общем виде это является правомерным, если нет прямого запрета или из смысла директивы не вытекает, что достижение поставленного результата может быть достигнуто только посредством ее буквального восприятия. Нередко в тексте директивы непосредственно указывается на такую возможность.

Регламент характеризуется тремя свойствами. Он обладает общим и прямым действием, а его нормы обязательны в полном объеме в каждом государстве-члене (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Общее действие подразумевает, что правовые последствия применения регламента затрагивают неопределенный круг лиц и таким образом он регулирует неограниченное количество правоотношений. Обладая прямым действием, регламент подлежит применению в силу его издания уполномоченным институтом Евросоюза и не требует имплементации.

Регламент создает права и обязанности не только у государств-членов, но и у индивидов. Это было сформулировано Судом ЕС в целом ряде решений, например: «В силу правовой природы и функций в системе источников права ЕС регламент подлежит непосредственному применению и может создавать у индивида права, защита которых вменяется национальным судам» 48.

Инструментом правового сближения в известной степени могут служить и решения Суда ЕС. Решения являются актами индивидуального характера. Они обязательны для адресатов (государство, определенные категории юридических лиц, отдельные юридические лица) во всех составных частях и касаются специальных, узких вопросов (п. 4 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Решения нотифицируются теми субъектами права Европейского союза, которых они непосредственно касаются и которые выступают и качестве исполнителей соответствующих предписаний. В противоположность директивам адресаты решения либо прямо перечисляются в тексте, либо это может быть достигнуто посредством индивидуализации. Наконец, директива обязательна в отношении установленного в ней результата, а решение – «во всех своих частях».

Решения, адресованные частным лицам, обладают качеством административных актов и в этой функции не могут служить инструментом правового сближения. В то же время решения, направленные в адрес государств-членов, имеют двойственный характер: регулируя определенные отношения, они вместе с тем предусматривают имплементацию в национальном праве. Здесь принятие решения на уровне Евросоюза может способствовать сближению национального регулирования государств-членов.

Посредством решения могут быть унифицированы условия экономической деятельности на общем и едином внутреннем рынках. Решения могут содержать унифицированные требования к правовому регулированию внешнеторговых отношений государств-членов и др.

Рекомендации и заключения не являются нормативными правовыми актами. Но процедура принятия решений в рамках Евросоюза построена таким образом, что для принятия нормативного правового акта, особенно общего характера, нередко требуется предварительное заключение со стороны консультативных вспомогательных органов. При издании регламентов, относящихся к сфере социального сотрудничества, соответствующие институты Евросоюза должны в обязательном порядке иметь заключение экономического и социального комитета. Заключения этих консультативных органов не являются обязательными для институтов, принимающих регламент или директиву. Однако игнорирование заключения, имеющего обязательную силу, является нарушением компетенции, а это основание для предъявления иска и отмены акта.

Рекомендации и заключения имеют различную направленность. Первые, как правило, предлагают своим адресатам следовать определенному поведению, в то время как последние представляют собой оценку той или иной ситуации.

Юридическая необязательность рекомендаций и заключений не исключает того обстоятельства, что их предоставление (непредставление) может иметь правовые последствия. Далее, отсутствие обязательной силы не означает, что рекомендации и заключения не обладают известным моральным весом, что обуславливается статусом институтов Евросоюза и общей обязанностью государств-членов исполнять учредительные договоры bona fide.

Рекомендации и заключения оказывают лишь опосредованное воздействие на национальное право, когда возможность их реализации прямо зависит от воли государств-членов.

Итак, особенность юридической природы директивы, проявляющаяся в разграничении «результат – форма – метод», предполагает известную свободу национального правотворчества. Именно данное обстоятельство объясняет первоначальное установление общих полномочий на правовое сближение исключительно в форме директивы и закрепление директивы как единственного вида правовых актов Евросоюза в рамках многих специальных полномочий.

В настоящих условиях выбор формы правового сближения в значительной степени обусловливается принципом пропорциональности. Впервые упоминается данный принцип на договорном уровне (в Договоре о ЕС (Маастр. ред.)): «Действия ЕС не должны выходить за пределы необходимого для достижения целей настоящего Договора» (п. 3 ст. 5). Подобная характеристика принципа пропорциональности способствует укреплению правовой автономии государств-членов и подчеркивает первостепенное значение правового сближения в форме директивы.