Татьяна Постовалова - Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Имплементация необязательно должна происходить в форме принятия парламентского закона 53.

Форма, в которой облекаются национальные меры по имплементации, должна быть ясной и определенной. Иными словами, национальные положения должны быть доступны отдельным лицам и предоставлять последним необходимую правовую защиту 54. Использование для имплементации актов органов исполнительной власти не всегда удовлетворяет указанным выше требованиям:

– содержащиеся в них нормы обладают различным характером;

– такие акты, как правило, не подлежат общедоступному опубликованию. Для имплементации могут привлекаться акты исполнительных органов, издаваемых в порядке осуществления делегированных законодательных функций. В ФРГ в качестве таковых выступают, например, постановления правительства федерального министра или правительства федеральной земли в соответствии со ст. 80 (1) Основного закона. Наряду с этим имплементация может происходить и на основе административных актов, которые издаются по вопросам, не входящим в сферу законодательства. Так, во Франции к этой группе относятся регламентарные акты (ст. 37 Конституции Франции). При этом с точки зрения процедуры принятия и названия подобных актов в государствах-членах имеются значительные различия. Кроме того, ссылка на административную практику вообще не может являться основанием для признания имплементации состоявшейся 55.

Свобода национального правотворчества при имплементации директив подлежит ограничениям и с содержательной точки зрения. Это относится к сохранению или последующему принятию национальных положений, которые устанавливают более высокий уровень правовой защиты, нежели директивы. Суд ЕС считает, что такие положения не могут нарушать функционирование общего и единого внутреннего рынков и вследствие этого должны находиться в соразмерном отношении с целями и задачами учредительных договоров 56и др. Кроме того, более строгие национальные меры защиты имеют известные пределы: в гармонизированных областях они расцениваются как «меры эквивалентного характера» и не находят применения к товарам, лицам и другим объектам из других государств-членов.

В случае если регулирование директивы является неполным, возможно дополнительное национальное правотворчество. Однако и здесь Суд ЕС устанавливает определенные ограничения:

– принятие таких национальных положений должно быть необходимо для достижения результата действия директивы;

– они не могут противоречить ее положениям или нарушать систему ее регулирования.

Суд ЕС уточнил тезис о свободе выбора форм и методов. Подобный выбор должен в наибольшей степени способствовать эффективности директив. Суд ЕС также отмечает: «Указанная свобода не может сводить на нет обязательства государств-членов предпринимать все необходимые меры в рамках их национального правопорядка для обеспечения полной эффективности директивы в соответствии с установленным в ней результатом» 57. По мнению Суда ЕС, злоупотребление свободой выбора форм и методов имеет место в том случае, если существуют доказательства, что результат директивы в действительности не был достигнут.

Помимо этого, Суд ЕС формулирует общие запреты, подлежащие соблюдению в процессе имплементации, в том числе следующие.

Иная ситуация складывается касательно регламентов. В данном случае свобода национального нормотворчества возможна только в том случае, если текст регламента допускает таковую. Регламент может налагать на государства-члены обязанность или предоставлять им право издавать национальные положения (так называемые несамоисполнимые регламенты). При этом действия органов государств-членов не могут изменять смысл регламента или затруднять восприятие его положений как части права Евросоюза.

§ 5. Деятельность органов исполнительной власти государств-членов

Сближение национального административного права и права Евросоюза имеет место только в отдельных областях или по отдельным вопросам. Наибольшая степень сближения достигается в таможенной и аграрной областях.

Право Евросоюза может ставить единые условия для деятельности национальных органов исполнительной власти. Интеграционное право может налагать на них обязанность предоставлять в институты Союза информацию о ходе реализации права Союза. Правовые акты Евросоюза могут предусматривать единые организационные формы административной деятельности.

Право Евросоюза исходит из осуществления известного контроля такой деятельности со стороны институтов Союза. В целом обеспечение применения учредительных договоров и положений, созданных институтами Союза на его основе, вменяется Комиссии Евросоюза (ст. 17 Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.)). По общему правилу Комиссия осуществляет контрольные и надзорные полномочия по отношению к государствам-членам, а не в государствах-членах. Проверка Комиссией деятельности национальных органов исполнительной власти может иметь место только при наличии соответствующих указаний в правовых актах Евросоюза. Некоторые правовые акты Союза предусматривают полномочия Комиссии на выдачу распоряжений в адрес национальных органов исполнительной власти.

В остальных случаях, т. е. когда право Евросоюза не предусматривает единых предписаний, государственные органы в процессе применения интеграционного права действуют на основе национального права. В этой связи Суд ЕС счел необходимым установить ряд требований к деятельности национальных органов исполнительной власти.

В рамках общих принципов права Суд ЕС сформулировал принцип законности в сфере управления, соблюдение которого вменяется государственным органам при применении норм прав Евросоюза, обладающих прямым действием. Данный принцип включает в себя, например, обязанность национальных администраций должным образом мотивировать свои действия, право частных лиц на доступ к документам и право процессуального заслушивания.

Суд ЕС устанавливает следующие требования позитивного характера.

Право Евросоюза подлежит единообразному применению во избежание диспропорции распределения выгод и бремени интеграции между государствами-членами.

Суд ЕС выводит следующие требования запретительного характера.