Лилия Глазкова - Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

Под давлением дворянства в 1764 г. Екатерина II изменила порядок прохождения государственной службы, установленный Петром I в Табели о рангах. Согласно петровской Табели, каждый поступающий на службу должен был пройти все ее ступени, независимо от происхождения. Целью такого порядка было повышение профессионализма чиновников и продвижение по карьерной лестнице наиболее способных государственных слуг. При Екатерине каждый государственный чиновник, прослуживший не менее семи лет в одном ранге, автоматически переводился в следующий. Затем срок службы в одном ранге был сокращен, и установился порядок перевода на более высокую ступеньку должностной карьеры по выслуге лет, без учета квалификации служащего.

Такая политика привела к росту количества чиновников с 38 тысяч до 115 тысяч. При этом кадры государственной службы по социальной принадлежности распределялись следующим образом: в начале XIX в. выходцы из крестьян и горожан составляли 11,5 % от всего количества чиновников, выходцы из родового дворянства – 40 %, выходцы из чиновного дворянства – 21 %. В середине XIX в. эти пропорции изменились: выходцы из простого народа составляли 5,3 %, из родового дворянства – 40,4 %, из чиновного дворянства – 30,4 %. Из этого с очевидностью следует вывод о том, что чиновничество стало ускоренно воспроизводить само себя. Государственная служба приобрела главное значение в повышении социального статуса, и с тех пор в истории России госслужба этого своего значения никогда не утрачивала 71.

Следующий император – Павел I (1796–1801), приверженец строгой дисциплины и порядка, уволил почти 20 тысяч чиновников, подозреваемых в коррупции, выгнал с государственной службы многих фаворитов Екатерины, но вызвал только неприязнь и в конце концов при участии наследника престола будущего императора Александра I был убит в результате последнего в истории России дворцового переворота.

Вступив на престол в 1801 г., Александр I, получивший благодаря своей бабке Екатерине II блестящее образование, принялся за реорганизацию органов государственного управления. В 1802 г. устаревшие петровские коллегии были заменены отраслевыми министерствами и установлена прямая ответственность министров перед императором. Таким образом, была усилена централизация власти и укреплялось самодержавие. Количество чиновников увеличилось многократно, и в России стала появляться прослойка бюрократии, которая всецело зависела от императора и получаемого жалованья. Проведенная в 1810–1811 гг. очередная реорганизация министерств привела к увеличению их числа и к еще большему росту количества государственных служащих.

Указами от 1809 и 1811 гг. Александр I подтвердил законодательство, направленное на борьбу с коррупцией, принятое еще при Павле I. В суды периодически поступали дела на проворовавшихся чиновников, которые изобретали все новые способы получения выгод от должности. Так, известна история иркутского губернатора Николая Трескина, правившего губернией 13 лет, с 1806 по 1819 г. Сам он взяток не брал, но позволял своей жене пользоваться привилегированным положением супруги высокопоставленного чиновника. Как описывал Михаил Пыляев, «прием у нее был следующий: купи у нее мех соболий. Принесут мех, сторгуются тысяч за пять: и мех возьмут назад, и деньги. Другому и третьему тоже. Один этот мех раз пятьдесят продавали» 72.

При императоре Александре I был применен нестандартный подход к борьбе с коррупцией на таможне. В 1811 г. он издал именной указ, по которому все контрабандные товары и штрафы, налагаемые на контрабандистов, поступали не в казну, а самим таможенникам: в их пенсионный фонд, правлению таможен, непосредственно таможенникам, обнаружившим контрабанду (до 70 % от стоимости задержанного груза). Этот порядок в 1819 г. был закреплен Таможенным кодексом и фактически просуществовал до 1935 г. Взятки таможенникам стали не нужны. Престиж профессии возрос, сформировался настоящий клан таможенных служащих со своими традициями и понятиями чести и долга 73.

Александр I в своей правотворческой деятельности оказался между двумя противоборствующими силами: консерваторами, представителем которых был в то время граф А. А. Аракчеев, стремившийся к усилению личной власти царя и укреплению бюрократической системы, и либералами во главе с М. М. Сперанским, предлагавшим проект государственно-правовых реформ, целью которых было установление конституционной монархии в России. Противники Сперанского одержали победу, и все реформы оказались направленными на укрепление абсолютизма и крепостничества. Российская элита в очередной раз продемонстрировала неприятие всего нового, существовавшего к тому времени в практике других государств, и упустила шанс пойти по пути исторически назревших реформ.

Не кардинальные, а лишь отдельные преобразования коснулись судебной системы: судами теперь управляло министерство юстиции; были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа; уголовные и гражданские палаты в губерниях стали судами второй инстанции; возникли ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, сельскохозяйственные; высшей судебной инстанцией стал Государственный Совет, учрежденный царским манифестом в 1810 г. (просуществовал почти 100 лет, до 1906 г.).

С 1815 г. Аракчеев стал пользоваться неограниченным доверием императора и фактически возглавил Государственный Совет, Комитет министров и Собственную его Императорского Величества канцелярию. Этот период русской истории вплоть до смерти Александра I в 1825 г. стали называть аракчеевщиной, отличавшейся введением палочной дисциплины не только в армии, но и повсюду: последовали чистки университетов, полицейско-репрессивные меры, направленные на подавление любого свободомыслия, мелочная регламентация государственного управления.

Особое место в этот период занимало III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпус жандармов, в чьи функции входил политический сыск в России и за ее пределами. Созданное по именному указу Николая I, Третье отделение было направлено на борьбу с инакомыслием; в его ведении были также вопросы борьбы с казнокрадством, взяточничеством и другими служебными преступлениями.

В царствование Николая I (1825–1855) снова происходит расширение штата бюрократов, чиновников, разного рода столоначальников. Если при Павле I численность чиновников не превышала 16 тысяч человек, то к концу царствования Николая I это число составляло уже 74 тыс. человек. Рост почти в 5 раз! 74