Лилия Глазкова - Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография

Окончательное оформление абсолютизма как формы правления произошло при Петре I. В 1701 г. функции Думы были переданы так называемой Ближней канцелярии, или Совету министров (Конзилии), состоявшей из министров, назначаемых царем. К этому времени относят и возникновение профессиональной государственной службы 56.

В 1711 г. был учрежден Сенат, а Боярская дума окончательно перестала функционировать. Сенат должен был разрабатывать новые законы, контролировать финансы и деятельность администрации. Контрольные функции возлагались на обер-фискала и генерал-фискала, которым подчинялись фискалы на местах. Тайный надсмотр над судами и чиновниками, составлявший суть деятельности фискалов, опирался на систему доносов, которая «только способствовала дальнейшей деморализации народа… Опыт скоро показал, что такая мера не прекращала злоупотреблений; напротив, фискалы, пользуясь своим положением, сами дозволяли себе злоупотребления и попадались» 57.

Виды различных незаконных поборов и способы извлечения выгоды из своего должностного положения становились настолько разнообразными, что не было возможности предусмотреть запреты на все эти злоупотребления. Поэтому в указе от 24 декабря 1713 г. Петр под страхом смерти в общей форме запретил чиновникам всех званий, без исключения, брать с народа любые посулы, а также обманом собирать деньги под видом оплаты за какие бы то ни было свои услуги. Всем также под угрозой наказания предлагалось доносить о таких преступниках, «не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель» 58.

Особенно непримиримым борцом с разного рода должностными проступками считался обер-фискал Нестеров. Он донес царю, что сибирский губернатор князь Гагарин расхищает казну, берет взятки с купца Карамышева, торговавшего с Китаем, дозволяет вести незаконную торговлю табаком. Посланный по этому делу гвардии майор Лихарев собрал доказательства вины губернатора. Гагарин раскаялся и просил царя простить его и отпустить в монастырь на вечное покаяние, но Петр не простил, и князь Гагарин был повешен в Петербурге в присутствии родственников.

На самого обер-фискала Нестерова также поступил донос, после которого Нестерова подвергли пытке и установили, что он брал взятки деньгами и вещами с разных лиц для устройства их на должности воевод, а также собирал деньги с кабачников. Царь лично наблюдал за казнью. Сначала отрубили головы двум подчиненным обер-фискала. «Старик Нестеров, взойдя на эшафот, увидел государя, поклонился и закричал: – Виноват! Но помилования ему не было оказано, палачи тотчас начали его колесовать – ломали сперва одну руку, потом ногу, потом другую руку и другую ногу; истерзанный еще был жив в страданиях… Его потащили к плахе и положили лицом в кровь, вытекшую из голов двух казненных перед ним товарищей, потом отрубили голову. Головы казненных были воткнуты на железные колья; обезглавленные тела их навязали на колеса. Тогда с Нестеровым было казнено девять человек, еще несколько наказано кнутом и сослано на галерные работы, а четырем из них вырвали ноздри» 59.

Мрачные и кровавые показательные казни не останавливали должностных лиц. Даже на пользовавшегося безграничным доверием Петра князя Меньшикова было заведено дело после того, как вскрылись его злоупотребления в Малороссии, где вельможа захватил множество земель. Однако своего любимца царь простил и продолжал ездить к нему обедать и пировать.

Осознавая недостатки существовавших в то время органов управления, и прежде всего приказов, Петр I в период с 1718 по 1720 г. произвел коренное преобразование системы центральных государственных органов, создав вместо приказов коллегии со строго очерченной компетенцией, которые руководствовались в своей деятельности Генеральным регламентом. Теперь устанавливались сроки для рассмотрения челобитных дел не более шести месяцев. В случае нарушения сроков грозил штраф в размере тридцати рублей в день. Царь установил также и сроки для исполнения предписаний начальства. После получения бумаги надлежало отвечать уже на следующий день, и только по сложным делам предоставлялась отсрочка на неделю. По обычаю того времени за неисполнение указа грозили разорение, ссылка и даже лишение живота, однако старинная медлительность в делах долго еще раздражала царя.

Местные органы управления были преобразованы в 1702 г., когда царь отменил должности губных старост, а их функции передал воеводам. С целью предупреждения казнокрадства на местах Петр I направлял в области таких лиц, которые, во-первых, не были бы связаны родством и дружбою, и, во-вторых, находились друг с другом во враждебных отношениях. Но такая политика иногда вредила делу, так как враги постоянно доносили друг на друга, и не всегда обоснованно.

По указу 1702 г. вводилось коллегиальное управление на местах: воеводы должны были управлять совместно с выборными дворянскими советами, состоявшими в больших городах из 3–4, а в небольших – из 2 дворян.

Всю территорию России с 1708 г. разделили на губернии, которых к 1719 г. было уже 11, и на провинции, делившиеся, в свою очередь, на дистрикты (округа). Стремясь поставить под контроль деятельность губернаторов, государство учредило при губернаторе институт ландратов (советников) из местного дворянства. Исполнительным органом губернатора была губернская канцелярия.

Для управления городами в 1721 г. был учрежден Главный магистрат, который должен был создавать магистраты в городах и руководить ими. Главные магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями, состоявшими в основном из крупного купечества. Обо всех городских нуждах приходилось обращаться в Главный магистрат. Как отмечают исследователи, система местной власти была громоздкой и дорогостоящей, что привело уже после смерти Петра I к значительной перестройке аппарата на местах 60.

Указом от 24 января 1722 г. Петр установил новый порядок государственной службы, разделив ее на воинскую, статскую и придворную, в каждой из которых предусматривалась должностная лестница из четырнадцати ступеней («Табель о рангах»). В этом документе впервые появляется положение о выплате денежного жалованья государственным служащим, что должно было прекратить злоупотребления, вытекающие из системы кормлений.

В отличие от существовавшего когда-то принципа местничества при замещении должностей теперь в заслугу ставились лишь успехи в службе, которые помогали и недворянину получить потомственное дворянское звание. Царю предоставлялось право как жаловать дворянским званием за заслуги, так и лишать этого звания в случае совершения преступлений. Установление различных рангов (ступеней, классов) означало право (так называемую почесть) на определенную сумму жалованья, особую ливрею, головной убор и экипаж. Фискалам вменялось в обязанность следить, чтобы все пользовались почестями в соответствии со своим рангом и не присваивали себе высшего почета. Из-за введения почетов в обществе стало развиваться чванство и высокомерное отношение высших рангов к более низшим. Н. И. Костомаров справедливо отмечал, что такие настроения зачастую не оправдывались истинными заслугами, так как «по общечеловеческой слабости чины не всегда могли достигаться по достоинству и заслугам, а часто могли добиваться в силу связей, пролазничества и низкопоклонства младших перед старшими» 61.