Наталья Антипьева - Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

Нужно остановиться на краткой характеристике еще одного вопроса, связанного с финансированием системы социального обеспечения населения и обуславливающего множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий: это разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьей 6 БК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. В ст. 84–86 БК РФ характеристика расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приведена более подробно.

Прежде всего в этих нормах указываются основания возникновения расходных обязательств. Как правило, к числу таких оснований относится принятие тех или иных нормативных актов в пределах полномочий органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов.

Множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий обусловлена разными причинами. В их числе – отнесение социального обеспечения и социальной защиты населения к предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов исследуется представителями науки конституционного права и в настоящий момент сохраняет свою актуальность. Чтобы проиллюстрировать данный тезис, обратимся к позиции Т. В. Нечаевой, которая называет принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией в сфере совместного ведения. В их числе – принцип законодательного наделения компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований), принцип анализа возникающих в связи с наделением компетенцией обязательств с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения; принцип полноты полномочий, необходимых для реализации компетенции и т. д. 138

Е. В. Чурсиной предложено «семь принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования; рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания; бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов» 139. Этот подход разделяется и другими специалистами 140. Научные исследования в указанной сфере продолжаются 141, но, как представляется, требуют усилий не только со стороны представителей науки конституционного права, но и со стороны представителей иных отраслевых наук.

Современный этап формирования законодательства субъектов Российской Федерации о социальном обеспечении связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» 142.

Согласно его положениям, а также в соответствии с нормами иных законодательных актов, в ведении субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся, в частности, следующие вопросы: 1) социальное обслуживание населения; 2) социальная поддержка ветеранов труда и тружеников тыла; 3) гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 4) социальная поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; 5) оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи; 6) регулирование отношений по выплате ежемесячного пособия на ребенка; 7) социальная защита гражданских государственных служащих субъекта Федерации и муниципальных служащих; 8) уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; 9) регулирование отдельных вопросов в сфере погребения.

Некоторые полномочия Российской Федерации могут быть переданы ее субъектам, как, например, полномочие по выплате пособия по безработице, стипендии и материальной помощи безработным гражданам, что предусмотрено ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» 143(далее – Закон о занятости населения). Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ). К числу иных межбюджетных трансфертов относятся, например, субсидии. Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).