Наталья Антипьева - Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

При этом в ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. По мнению Т. В. Нечаевой, это противоречит положениям п. 4 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г., где сказано, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным рассматриваемым законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ 144.

Данный вывод, однако, спорен, так как запрет возложения одинаковых полномочий на органы государственной власти и органы местного самоуправления не противоречит праву органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно принимать на себя социальные обязательства (применительно к органам местного самоуправления о таком праве было сказано выше). Неслучайно речь идет только о федеральном законодательстве.

Как отмечают М. В. Лушникова и А. М. Лушников, «совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований» 145. Следовательно, эти обстоятельства лежат в основе дифференциации расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами. Представляется, что еще одной причиной, обосновывающей распределение расходных обязательств в системе государственного социального обеспечения, являются различия в основаниях возникновения соответствующих социальных обязательств и их содержании. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» 146(далее – Закон о системе государственной службы)), что предопределяет источники финансирования соответствующих социальных предоставлений. При осуществлении социальной защиты граждан, пострадавших в результате политических репрессий, Российская Федерация несет обязательства в части компенсации вреда, причиненного незаконным лишением свободы, либо помещением на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, а также связанные с утратой имущества. В ведении регионов находится социальная поддержка названных лиц, так как регионам проще оценить потребности граждан, проживающих на их территории, в предоставлении тех или иных видов социального обеспечения.

Таким образом, можно признать наличие оснований для выделения следующих принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Первые два принципа – необходимость учета территориальных, климатических и экономических особенностей субъекта Российской Федерации (в том числе особенностей рынка труда и структуры населения), а также консолидации финансовых возможностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения надлежащего функционирования системы социального обеспечения населения – сформулированы А. В.Лушниковым и М. В. Лушниковой. Они могут быть дополнены принципом ответственности субъекта Российской Федерации за социальное благополучие лиц, работающих и проживающих на его территории, а также принципом учета оснований возникновения обязательств государства в сфере социального обеспечения населения.

Подытоживая сказанное, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, правовые механизмы социального обеспечения населения соответствуют уровню экономического развития и финансовым возможностям государства. Это свидетельствует о том, что они имеют большое значение для формирования и развития системы социальных предоставлений, предназначенных для различных категорий граждан.

Во-вторых, экономическая природа социального обеспечения и его распределительный характер влияют на правовое регулирование отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, отражаясь также на его единстве и дифференциации. По существу, от этих факторов зависит способ финансирования социального обеспечения тех или иных групп граждан, чем предопределяется, в рамках какой организационно-правовой формы будет осуществляться социальное обеспечение определенной категории населения. Организационно-правовая форма социального обеспечения, будучи квинтэссенцией единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения, влияет на то, какие виды социального обеспечения будут предусмотрены для граждан, какими органами и в каком порядке они будут предоставляться, а также предопределяет другие аспекты правового регулирования социального обеспечения соответствующей категории населения.

В-третьих, распределительная природа социально-обеспечительных отношений, а также государственное устройство России предполагают разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области социального обеспечения, что сопровождается и соответствующим разграничением их финансовых обязательств в указанной сфере.

Исследуя единство и дифференциацию правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, необходимо выявить, в чем выражается их значение для предоставления гражданам различных видов социального обеспечения. Единство правового регулирования направлено на выработку общего подхода к предупреждению и компенсации социальных рисков посредством установления исходных норм (норм-дефиниций, целеустановочных норм и т. д.) и использования однородных видов социального обеспечения, оснований и условий их предоставления, а также правил определения их размера (объема). В свою очередь, дифференциация правового регулирования дает возможность учесть специфику регламентируемых правом общественных отношений и повысить эффективность правового воздействия на них. Именно поэтому ее использование в отраслевом законодательстве, в том числе в сфере социального обеспечения, является столь значимым и распространенным.