Наталья Антипьева - Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

Предоставление инвалидам технических средств реабилитации обусловлено тем, что одной из целей социального обеспечения этих граждан признана их интеграция в общество. Государство стремится обеспечить лицам с ограниченными возможностями условия для учебы, работы, досуга, участия в общественной жизни. В этом заинтересованы обе стороны социально-обеспечительных отношений: и сам гражданин, признанный инвалидом, и государство, призванное гарантировать всем своим гражданам надлежащую реализацию предоставленных им прав. Без предоставления инвалидам технических средств реабилитации (протезов, кресел-колясок, слуховых аппаратов и т. д.) достижение целей интеграции невозможно. Следовательно, для этой особой категории получателей мер социального обеспечения предусмотрены и особые виды социального обеспечения, что также выступает проявлением дифференциации правового регулирования 153.

Второе направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на отношения по социальному обеспечению граждан воплощается в развитии норм, регламентирующих порядок предоставления тех или иных видов социального обеспечения. Зачастую в процедурных правоотношениях дифференциация правового регулирования осуществляется с учетом тех же самых критериев, что и в правоотношениях материальных (т. е. при установлении оснований и условий получения социальных предоставлений). Однако этот подход не всегда оправдан, о чем свидетельствуют, например, отношения по пенсионному обеспечению военнослужащих из числа призывников (пенсии данным лицам назначаются органами ПФР) и контрактников (их пенсионирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба). Данная проблема имеет общий характер, что подтверждает существующее распределение полномочий по предоставлению целого ряда видов социального обеспечения между органами социальной защиты населения 154и внебюджетными социальными фондами. Так, ежемесячные денежные выплаты 155предоставляет ПФР, который также осуществляет деятельность, связанную с выдачей государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал 156. Вместе с тем в силу ст. 5 Закона о пенсионном страховании ПФР – это страховщик, осуществляющий обязательное пенсионное страхование. При этом ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Как следует из постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» 157, данное учреждение создавалось для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР.

Причины, в силу которых те или иные органы государственной власти или специально уполномоченные организации наделяются функциями по социальному обеспечению, не всегда конкретизированы, а единообразие в разрешении сходных вопросов иногда отсутствует, что может препятствовать надлежащей реализации прав граждан, если эти вопросы находятся в компетенции разных субъектов. Этот вывод можно проиллюстрировать на примере ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Данная норма была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, указавшем в постановлении от 2 июня 2011 г. № 11-П 158, что по буквальному смыслу ее положений и по смыслу, придаваемому им органами, осуществляющими пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу, а также судами общей юрисдикции, выплата предусмотренных данным законом пенсий допускается лишь при наличии у пенсионера документов о регистрации по месту жительства или месту пребывания, выданных в установленном порядке органами регистрационного учета, и, как следствие, исключается выплата пенсии по месту фактического проживания лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации.

В то же время такая возможность предусмотрена для лиц, получающих трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению: место их фактического проживания при отсутствии подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации определяется на основании их личного заявления.

С учетом этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в отношениях по выплате пенсии лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ, пенсионеры из числа лиц, проходивших военную службу, пенсия которым назначена в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, оказываются в неравном положении по сравнению с лицами, получающими трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Законом о трудовых пенсиях и Законом о государственном пенсионном обеспечении. Между тем все эти пенсионеры относятся к одной категории – лиц, имеющих право на получение гарантированной государством пенсии, и отсутствие регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ не может служить основанием введения различий в условиях реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, – иное означает установление в отношении этих лиц необоснованной, не имеющей разумного оправдания дифференциации порядка выплаты пенсий. Конституционный Суд РФ признал, что взаимосвязанными положениями ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих – в части, предусматривающей, что выплата бывшим военнослужащим пенсий, на которые они имеют право в соответствии с данным законом, производится по месту жительства или по месту пребывания пенсионера в пределах территории РФ, основанием для определения и подтверждения которого признаются только документы о регистрации, выданные в установленном порядке органами регистрационного учета, – ограничивается право указанных лиц на социальное обеспечение, гарантированное им ст. 39 (ч. 1) Конституции РФ, в нарушение принципа равенства, закрепленного ее ст. 19 (ч. 1 и 2), и вопреки предписаниям ее ст. 55 (ч. 3), допускающей ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина лишь в конституционно значимых целях 159. Необходимые коррективы внесены в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих в 2013 г. 160

Характеризуя третье – общетеоретическое – направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на развитие отношений, составляющих предмет отрасли права социального обеспечения, необходимо остановиться на таких вопросах, как формирование системы отрасли и ее понятийного аппарата (последняя проблема была уже частично затронута ранее).