Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Ориентируясь на основы конституционного строя Российской Федерации, отраженные в Конституции, а также требования Указа Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», субъекты Федерации самостоятельно учреждали собственные системы органов государственной власти, которые в результате были представлены разнообразными формами. В республиках высшие должностные лица именовались президентами или главами республик, в других субъектах – губернаторами или главами администраций. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере представительной власти. Региональные парламенты, одно- или двухпалатные, имели различные наименования: Законодательное Собрание (в Челябинской области), Государственное Собрание (Ил Тумэн) (в Республике Саха (Якутия)), Совет народных депутатов (в Камчатской области), Дума (в Приморском крае) и т. д.

Преобразование российской государственности, реализация конституционных основ федерализма предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности российского государства, обеспечение интересов федерации в целом, а с другой – децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, повышение степени ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности.

Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам [101]. Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта РФ, порядок организации деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (конституциями республик, уставами областей и т. п.). Рассматривая право субъектов РФ на собственное правотворчество, в том числе на издание законов, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций главным образом из-за неполноты федерального правового регулирования [102].

Законодательная власть федерации распространяется на территорию всего государства, следовательно, она верховна по отношению к власти субъектов федерации. Она действует в субъектах федерации. Законодательная власть субъекта федерации не может исключить действие законодательной власти федерации. Федеральная законодательная власть сверху разграничивает предметы ведения (полномочия, компетенцию) своих и ее субъектов, определяет основы организации органов законодательной власти федерации, ограничивает их права (при введении чрезвычайного положения или федерального принуждения), а иногда без согласия субъектов федерации изменяет их территорию (Индия). Словом, она действует как суверенная власть государства и на территории субъектов федерации [103].

Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ складывается из взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве, имеют свои особенности и выражены в различных организационно-правовых формах. Исследуя организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, Ю. Ю. Попова под последними предлагает понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов. Анализируя положения Федерального закона об общих принципах, а также региональных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, она предлагает классифицировать их организационно-правовые формы по следующим основаниям: в зависимости от содержания взаимоотношений; в зависимости от субъектного состава взаимоотношений; в зависимости от сферы, в которых складываются взаимоотношения. Проведя такую классификацию, Ю. Ю. Попова делает вывод, что регионы испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем, делает вывод она, – Конституция России не содержит положения о полной самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В Основном законе страны говорится о совместном участии Российской Федерации и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в федеральном законе (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении [104].

Как следует из постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. № 2-П, поскольку согласно Конституции законодательная и исполнительная власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующей Конституции обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.