Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Идеи Указа «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» легли в основу работы Конституционного совещания над проектом Конституции РФ и в дальнейшем были закреплены в тексте Основного закона страны. Всем субъектам Федерации было дано указание провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993 по март 1994 г., а республикам рекомендовано осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений рассматриваемого Указа (п. 3). За это время в большинстве регионов прошли выборы в представительные органы и были сформированы органы исполнительной власти. Началась активная работа по подготовке новых и обновлению действующих конституций в республиках, уставов в иных субъектах Российской Федерации [82].

Как известно, система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов [83]. Политическое значение органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, определяется особенностями федеративного устройства нашего государства, и с другой – необходимостью обеспечения разделения государственной власти на основе этих особенностей. При этом Конституция РФ содержит ряд принципиальных положений, выражающих концепцию указанного разделения власти. Таким образом, основные направления развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также проблематика применения принципиальных положений Конституции, определяющих их предметы ведения и систему полномочий, являются элементом проблематики конституционной реформы в целом. Конституция РФ (ст. 77) формулирует лишь основные подходы к системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которая устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. [84]

Для федеративного государства, каким является Российская Федерация, характерно наличие нескольких уровней системы власти – федерального, регионального (субъекта федерации) и местного (органов местного самоуправления).

Конституция РФ в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В Конституции не предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах федерации. Как справедливо отмечает В. В. Киреев, отсутствие в Конституции РФ положений, определяющих систему и наименование органов государственной власти субъектов РФ, выражает определенную степень их политической свободы. При этом важное значение имеет обеспечение соответствия системы таких органов основам конституционного строя, а также общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом [85]. Исходя из того, что система органов государственной власти субъектов федерации не отнесена ни к ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к ее совместному ведению с субъектами федерации (ст. 72), можно сделать вывод о том, что решение этого вопроса отнесено к исключительному ведению самих субъектов Российской Федерации [86]. Аналогичную точку зрения высказывает в своем диссертационном исследовании Е. С. Меркулов. Установление на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, – пишет он, – направлено на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществления публичной власти, в том числе на региональном уровне. Вместе с тем, по его мнению, необходима корректировка действующего законодательства, результатом которой явилось бы «самоограничение» федеральной власти, проводящей под видом установления общих принципов детальную регламентацию непосредственного порядка формирования и функционирования региональных органов власти. Е. С. Меркулов считает, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящееся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В то же время установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает ее нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц) и относится к исключительному ведению субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). [87]

Система региональных органов государственной власти строится на основе принципа единства и разделения властей. Она получила закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации. В качестве примера можно привести конституции Ингушетии (ст. 6), Кабардино-Балкарии (ст. 10); уставы Камчатского (п. 1 ст. 13), Красноярского (ст. 47) краев; Иркутской (ч. 2 ст. 9), Томской (п. 5 ст. 1) областей. Это предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти по горизонтали и вертикали, но и их взаимное уравновешение, невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие. Данный принцип не допускает также сосредоточения функций различных ветвей в одном органе. [88]

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.