Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства, а Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Согласно Конституции РФ (ст. 93) «Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически нереализуема.

В отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90) обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, – верно отмечает В. С. Нерсесянц, – явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция – закон – указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов» [58]. Об этом подробно мы будем говорить в третьем параграфе первой главы нашего исследования.

Сегодня наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали между федеральными властями, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

И, конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого количества субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, – резюмирует А. С. Саломаткин, – можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами» [59].

В литературе распространена точка зрения о стремлении властей к равнозначности и равноправию [60]. Как справедливо отметил А. Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое идеальное состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе. [61]Разделяя эту точку зрения, согласимся с К. А. Ишековым, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, [62]которое, по мнению Л. П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения. [63]

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В. Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой – подзаконность исполнительной и судебной властей» [64]. Сходную с ним позицию занимает И. В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой» [65]. Рассуждая на эту тему, Л. М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная [66], так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти» [67], т. е. застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? На наш взгляд, высказанное опасение не лишено определенного смысла. Представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и его палат, Правительства РФ и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов РФ.

В связи с этим правоприменители должны основывать свои решения не на абстрактной формуле разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а на том видении этого принципа, которое отражено в действующей Конституции, как это установлено более чем в 200 решениях конституционного Суда РФ. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь, последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ.