Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Отличительной чертой Конституции 1936 г., по сравнению с Основным Законом 1924 г., являлось то, что в ней подробнее была регламентирована компетенция высших органов государственной власти и органов государственного управления союзных республик, а также местных органов государственной власти. Общесоюзные конституционные нормы не подменяли конституции союзных республик по этим вопросам, но в них содержались обязательные для всех республик положения, относящиеся к организации республиканского и местного государственного аппарата.

Для всех союзных республик устанавливалось, что высшим органом государственной власти является Верховный Совет союзной республики, избираемый на четыре года. Нормы представительства при выборах в Верховные Советы союзных республик определялись конституционным законодательством каждой союзной республики. [35]

Верховный Совет союзной республики осуществлял:

– принятие конституции республики и внесение в нее изменений в соответствии с Конституцией СССР;

– утверждение конституций находящихся в составе союзной республики автономных республик и определение границ их территорий;

– утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета республики;

– право амнистии и помилования граждан, осужденных судебными органами союзной республики;

– установление представительства союзной республики в международных сношениях (это правомочие было предоставлено в 1944 г.);

– установление порядка образований республиканских, войсковых формирований (предоставлено также в 1944 г.).

Значение подробной регламентации в Конституции СССР правомочий высшего органа государственной власти союзной республики состояло в том, что было установлено единообразие организации государственного аппарата во всех республиках.

В Конституции СССР 1977 г., в отличие от Конституций СССР 1924–1936 гг., отсутствовал перечень предметов ведения СССР, в ней не было встречавшегося ранее указания на ограничение суверенитета союзной республики. «Законодатель, видимо, учел, – писали В. П. Портнов, М. М. Славин, – научные исследования советских государствоведов, многие из которых категорически отрицают попытки рассматривать суверенитет союзной республики как ограниченный суверенитет» [36].

Чтобы освободиться от дискредитированного в условиях сталинского террора понятия «диктатура пролетариата», в начале 60-х гг. правящей коммунистической партией было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству. Однако как теоретическое обоснование этого положения, так и его закрепление в Конституции 1977 г., – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – носило декларативный характер, поскольку оставались нетронутыми, по существу, все прежние базисные и надстроечные структуры общества во главе с монопольно правящей КПСС [37].

Учреждение в Советском Союзе (1990 г.) такого органа, как Съезд народных депутатов, привело к тому, что высший представительный орган, по существу, состоял из двух самостоятельных институтов с властными полномочиями – Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Советы народных депутатов, возглавляемые Верховным Советом, образовали единую систему, отношения внутри которой выстраивались по принципу руководства и подчинения. Все иные государственные органы являлись производными, подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов. Многочисленные внутренние подразделения Верховного Совета включали в себя Президиум, возглавляемый Председателем Верховного Совета, постоянные комиссии и комитеты Верховного Совета.

В юридической литературе перестроечного периода не раз подчеркивалась противоречивость статуса двухступенчатого парламента советского типа, а также подвергались критической оценке роль, место и назначение Президиума Верховного Совета в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа [38].

В РСФСР, несмотря на постоянные изменения на конституционном уровне правового положения Президиума Верховного Совета Российской Федерации, «парадоксальным было то, что даже в случаях, когда Президиум определялся только как подотчетный орган парламента, за ним сохранялась компетенция, присущая исключительно высшему органу государственной власти, каковым он в действительности и являлся» [39], что привело не только к дискредитации конституционного законодательства, но и к возникновению авторитарной власти внутри самого парламента.

В декабре 1988 г. в Конституцию СССР 1977 г. были внесены крупные изменения и дополнения, затрагивающие структуру организации государственной власти. Однако осуществить их предполагалось при сохранении принципиальных черт, которые с самого начала отличали советскую организацию власти: единство системы Советов как представительных органов народной власти снизу доверху; соединение идеи государственности с идеей народного самоуправления.

Таким образом, для начального этапа реформы политической системы конца 1980-х – начала 1990-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

Последующие преобразования структур государственной власти и управления связаны с учреждением 14 марта 1990 г. поста Президента СССР.

В России институт Президента был введен 24 апреля 1991 г. Законом РСФСР «О Президенте РСФСР» [40]. Это свидетельствовало о том, что принцип разделения властей стал приобретать главенство над идеей полновластия Советов.

Учреждение поста Президента в том виде, как это следовало из Закона о Президенте РСФСР (1991 г.), означало, что Президент не просто является высшим должностным лицом государства, но одновременно возглавляет всю систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно Президент теперь руководит деятельностью Совета Министров – Правительства Российской Федерации, он же назначает с согласия Верховного Совета РФ Председателя Правительства РФ. При этом сам Президент не только избирается всенародным голосованием, но и олицетворяет собой самостоятельную в очень большой степени от других органов государства систему исполнительных органов – исполнительную власть. Президент наделялся законом и затем Конституцией своей собственной компетенцией. В организационно-правовом отношении лично президент не был подотчетен непосредственно ни Съезду, ни Верховному Совету за проводимую им политику. Однако мог быть досрочно смещен со своего поста Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РФ не только за совершение преступления (как это обычно предусмотрено в президентских республиках), но и в том случае, если Президент нарушает Конституцию РФ, законы РФ и данную Президентом присягу. И, наконец, существеннейшая деталь возникшей новой, так называемой смешанной и достаточно противоречивой формы правления в РФ состояла в том, что в важнейшем своем проявлении принцип полновластия Советов был сохранен. Это выражалось в том, что Конституция РФ по-прежнему провозглашала именно Съезд народных депутатов РФ в качестве высшего органа государственной власти РФ, имеющие исключительные по значению и только ему принадлежащие прерогативы, но и устанавливала, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ 1978 г. в ред. 1992 г.). Таким образом, эта статья означала безусловную возможность всегда юридически корректного ограничения исключительных полномочий Президента со стороны Съезда. В свою очередь Президент не имел права роспуска или приостановления деятельности Съезда, Верховного Совета РФ и вообще всех «законно избранных органов государственной власти» (ст. 121 Конституции РФ 1977 г. в ред. 1992 и 1993 гг.) [41].