Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Впервые в качестве официальной доктрины принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. [42], а затем закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. Несмотря на возникновение конституционных предпосылок реализации разделения властей, отсутствие взаимопонимания между отдельными органами власти привело к фактической блокировке этого конституционного принципа.

Согласно указанному принципу «каждая из ветвей власти, в соответствии со своей природой, характером функций и назначением, должна занимать свое место в общей системе государственно-организационной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами» [43].

Но несмотря на то, что «данный нормативно-правовой акт имел декларативную заданность и не решал вопрос о конкретных формах организации и взаимодействия ветвей власти» [44], он положил начало развитию и реализации на практике принципа разделения властей.

16 июня 1990 г. был принят Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», которым все политические партии РСФСР были поставлены в равное положение перед законом. 20 июня 1990 г. Съезд принял Постановление «О механизме народовластия в РСФСР». Этими актами было положено начало разделению функций и деятельности государственных и партийных органов.

Особую популярность в нашей стране идея разделения властей получила в период радикальных конституционных реформ. При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. [45]в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Часть 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная статья 3 о принципе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом [46], автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу».

За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных органов – Съезд народных депутатов вполне в традициях советской республики наделялся безграничной властью.

«Впоследствии эту норму Президент Российской Федерации и его сторонники – справедливо отмечает С. А. Авакьян, – особенно активно использовали в борьбе против парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью» [47].

Нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3–4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3–4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно-политической литературе 20–30-х гг., о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть [48].

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [49]фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее – единовластия Президента [50]. Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя остальные ветви власти.

Этим же Указом в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны [51].

Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному Указу.

Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована невозможность деятельности Конституционного Суда России в неполном составе и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации» [52]. Другим Указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов» были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации» [53].

Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России. Проектов новой конституции подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации.

Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 1633 [54]. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993 г.