Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Анализируя Закон о краевом, областном Совете, можно сделать вывод о том, что во взаимоотношениях органы государственной власти субъектов обладали относительно сбалансированными полномочиями. В ст. 39 было установлено, что краевая, областная администрация подотчетна соответствующему краевому, областному Совету. Руководители таких структур, как органы управления финансами и социальной защиты населения, назначались и освобождались от должности главой краевой, областной администрации с последующим утверждением представительным органом региона.

Кроме того, вышеназванным законом устанавливался жесткий контроль Совета за законностью актов администрации (ст. 62). Это заключалось в праве представительного органа отменить акты высшего исполнительного органа или обязать главу администрации отменить акты руководителей структурных подразделений администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий.

Региональная администрация участия в досрочном прекращении полномочий Совета не принимала, а Совет не обладал правом отправлять орган исполнительной власти в отставку. Законодательство учитывало природу полномочий и представительного, и исполнительного органа, поэтому оставляло право решать данный вопрос вышестоящим органам власти либо населению. Так, согласно закону решение о роспуске краевого, областного Совета принимал Верховный Совет Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (п. 1 ст. 67). Что касается полномочия главы администрации, то они досрочно прекращались в случаях отзыва его избирателями либо освобождения от должности Президентом Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (ст. 68).

Как видим, организационная структура системы власти в Российской Федерации функционировала на принципе жесткого централизма. [76]

В Конституции РФ (редакция 1992 г.) имелись предписания о конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В республиках Федерации предусматривалось наличие съездов народных депутатов и Верховных Советов, институтов исполнительной власти республик (президентов), советов министров республик, закреплялась компетенция правительств республик, взаимоотношений с исполкомами местных советов.

На формирование концепции, в соответствии с которой была установлена современная система органов государственной власти в субъектах РФ, значительное влияние оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г., состоящий из трех взаимоувязанных документов:

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации [77].

Федеративный договор официально признал территориальные единицы субъектами РФ, установил статус отдельных групп субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), ознаменовал начало укрепления федеративных связей во внутренних отношениях и закрепил систему органов региональной власти.

И все же предпринятые меры можно назвать первым шагом на пути перехода от централизованного государства, где каждая территориальная единица была лишена самостоятельности в решении вопросов местного значения, к государству федеративному. Реформа государственного устройства России привела к тому, что субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак – автономные республики, автономные области, автономные округа, но и территориальные единицы – края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами Российской Федерации принципиально изменился статус их органов – местные органы государственной власти стали органами государственной власти субъектов Российской Федерации [78].

Незадолго до принятия Конституции Российской Федерации Указом Президента от 9 октября 1993 года № 1617 [79]было объявлено о начале реформы органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Указом устанавливались полномочия представительных органов субъектов РФ: принятие нормативных правовых актов, утверждение соответствующего бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контрольных функций и др. Указом было определено, что до начала работы новых органов представительной власти исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за региональными Советами народных депутатов, должны осуществляться администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4). Бюджеты субъектов РФ должны утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий из-за отсутствия необходимого кворума, функции органа представительной власти временно передавались соответствующей администрации (п. 5). [80]

Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. [81]было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ на период поэтапной конституционной реформы. Конституция РФ 1993 г. право самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти закрепила за субъектом каждого из шести его видов, то есть за республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности термин «система органов государственной власти» используется в п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации.