Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. На практике обычно такое согласование производится не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта.

Поскольку Конституция РФ в ст. 1 закрепляет республиканскую форму правления в качестве одной из основ конституционного строя, то это означает, что субъектам РФ, создавая свою систему государственной власти, следует, во-первых, ориентироваться на то, что их государственные органы должны регулярно избираться населением; во-вторых, субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, могут иметь только республиканскую форму правления.

Конституция РФ 1993 г., закрепляя принцип разделения государственной власти, не предусматривает разделение властей в системе местного самоуправления [134].

Однако А. А. Югов, исследующий проблему использования принципа разделения властей в сфере местной (муниципальной) власти в нашей стране, приходит к другому выводу. «Анализ действующей Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, – пишет он, – показывает, что конституционная система разделения властей, в соответствии с которой государственная власть расслаивается на законодательную, исполнительную и судебную, в сфере действия муниципальной власти не просматривается, но два элемента классической схемы разделения властей – нормотворческая власть и исполнительная власть – на практике представлены почти повсеместно. Любая власть объективно не может существовать без аппарата, исполняющего нормативные решения, принятые институтами непосредственной демократии и представительными органами власти» [135].

Несомненно, приведенные мысли А. А. Югова представляют определенный интерес. Однако думается, что введение в понятийный аппарат вместо термина «законодательной» понятия «нормативной» власти ничего нового не дает. Да и сам А. А. Югов называет «нормативную власть» эквивалентом законодательной. Нельзя согласиться и с тем, что судебная ветвь власти на местном уровне не просматривается. Косвенно в рассуждениях А. А. Югова прослеживается и приоритет исполнительной власти перед другими, с чем трудно согласиться.

Автор согласен с аргументацией С. А. Авакьяна о том, что наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенным назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта Федерации. Он обязан создавать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов [136].

Что же тогда остается на долю самих субъектов?

Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти, основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта РФ; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру; правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты [137].

До недавнего времени субъекты РФ в своих конституциях и уставах сами определяли виды органов государственной власти. В таком субъекте РФ, как республика, должность его руководителя называли «Президент», «Глава республики». Остальные субъекты РФ такое лицо называли губернатором или главой администрации и т. д. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запрещается главам регионов именоваться президентами республик, входящих в состав Российской Федерации [138].

Законодательные органы в субъектах РФ носили разные названия: «Государственный Совет», «Законодательное Собрание», «Собрание» и т. д. В ряде субъектов Федерации использовались названия «Государственная Дума», что создавало некоторую неопределенность, дублируя название нижней палаты Федерального Собрания (Ставропольский край, Томская область, Ярославская область и Ямало-Ненецкий автономный округ). В настоящее время из названия данных органов исключено слово «государственная», что также следует оценить положительно. К примеру, в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2009 г. № 2-ЗАО «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа» [139]Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа была переименована в Законодательное Собрание. Аналогичная тенденция прослеживается и в других субъектах Российской Федерации. Указанные выше решения региональных законодателей позволяют говорить о наличии унифицированного подхода к определению наименования парламентского органа субъекта Российской Федерации, который соответствует решениям федеральной власти.

Помимо наименований одной из актуальных проблем организации и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации является вопрос их организационной структуры.

В юридической литературе существовали и существуют различные точки зрения на структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепляет возможность создания двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Некоторые субъекты РФ пошли по пути создания двухпалатного парламента.

Так, Конституция Республики Башкортостан со 2 марта 1994 г. по 12 декабря 2001 г. устанавливала, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики и состоит их двух палат – Палаты представителей и Законодательной палаты [140].

Республика Саха (Якутия) с 1994 по 2002 г. имела двухпалатный парламент – Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое состояло из двух палат – Палаты Республики и Палаты представителей [141]. Двухпалатный парламент существовал в Республике Карелия с 17 апреля 1994 г. до 12 февраля 2001 г. [142]; в Республике Тыва с 6 мая 2001 г. В 2006 г. данный орган был преобразован в однопалатный [143].

Двухпалатный законодательный (представительный) орган власти функционировал и в Чеченской Республике – Парламент Чеченской Республики состоял из Совета Республики и Народного Собрания [144]. В настоящее время на территории Чеченской Республики действует однопалатный законодательный (представительный) орган – Народное Собрание Чеченской Республики. В Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике также были упразднены двухпалатные парламентские органы [145].