Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

В ряде субъектов РФ имеются главы, регулирующие взаимодействие органов высших органов государственной власти: гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области» и др. Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ служат основой региональной правовой системы.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ следует опираться на такие постулаты: конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить [168]; если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; если РФ вторглась в компетенцию субъекта Федерации, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт [169].

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Все вышеперечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства [170].

Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы федеративного устройства. В то же время ст. 66 предусматривает, что статус субъектов РФ определяется не только Федеральной Конституцией, но и соответственно конституцией или уставом конкретного субъекта. Если же автономный округ входит в состав края или области, то согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения между ними могут регулироваться также общим федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края, области, в состав которого округ входит. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

«К сожалению, – справедливо отмечает Н. М. Добрынин, неопределенность в сфере правового регулирования взаимоотношений краев (областей) с входящими в их состав автономными округами заложена самой Конституцией. С одной стороны, ст. 5, относящаяся к Основам конституционного строя, признает равноправие всех субъектов РФ, а с другой – ч. 4 ст. 66, которая не должна противоречить Основам конституционного строя (а значит, и ст. 5), указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области» [171]. Как верно подчеркивает Б. С. Крылов, «один равноправный не может быть частью другого, столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица» [172].

Юридическое равноправие субъектов федерации не следует отождествлять с их фактическим равенством. Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга территорией, численностью населения, экономическим потенциалом. Поэтому одна из главных задач Российского государства – выравнивание социально-экономического уровня регионов [173].

В Постановлении Конституционного Суда от 14 июня 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» [174]Конституционный Суд России указал, что принцип равноправия субъектов РФ не исключает возможности вхождения автономного округа в состав края, области. Однако это не дает права краевым либо областным органам власти принимать нормативные правовые акты, ограничивающие права автономных округов.

Конституционный Суд сформулировал важнейшие конституционные гарантии статуса автономных округов как равноправных субъектов РФ.

Во-первых, факт вхождения автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство.

Во-вторых, автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ.

В-третьих, органы государственной власти не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти.

В-четвертых, для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

В-пятых, возможно распространение полномочий краевых и областных органов власти на территорию автономных округов, однако случаи и пределы такого распространения должны быть определены федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ, договором между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов. В этом случае укрепление прав автономных округов принципиально невозможно, ибо указанный федеральный закон, а тем более договор не могут быть приняты и подписаны без учета их мнения.

Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта РФ, распространение юрисдикции его органов власти на входящий в него другой субъект порождают особенности и в системе органов власти.

«Разграничение или перераспределение полномочий по согласованию между органами власти субъектов исключают создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти сложноустроенного субъекта не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. В данном случае речь идет об органах власти субъекта, поскольку создание и деятельность федеральных органов государственной власти, действующих в субъектах РФ, является исключительной компетенцией Российской Федерации и не связана с особенностями статуса субъекта РФ. Эти факторы, конечно, оказывают влияние, – как справедливо отмечает В. И. Ульянов, – на систему государственных органов в сложноустроенных субъектах» [175].